Chapitre 4.2 : Perspectives budgétaires

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Par souci d'objectivité et de transparence, les prévisions économiques qui sous-tendent les projections budgétaires du gouvernement sont fondées sur la moyenne des prévisions économiques du secteur privé. Le gouvernement suit cette approche depuis 20 ans, appuyé par le Fonds monétaire international à cet égard. Le Plan d'action économique de 2014 a été dressé conformément à cette approche.

Cependant, comme il est mentionné au chapitre 2, même si l'enquête de décembre 2013 auprès du secteur privé est considérée comme un point de départ raisonnable aux fins de la planification budgétaire, les perspectives de l'économie mondiale demeurent incertaines. Le gouvernement a donc jugé bon d'inclure de nouveau un ajustement à la baisse de 20 milliards de dollars des prévisions du secteur privé à l'égard du produit intérieur brut (PIB) nominal pour la période de 2014-2015 à 2018-2019. Compte tenu de cet ajustement en fonction du risque, les projections des revenus sont réduites de 3,0 milliards par année pour la période de 2014-2015 à 2018-2019 (tableau 4.2.1).

Comme le Plan d'action économique de 2014 est déposé en février, les données des comptes économiques ne sont disponibles que pour les trois premiers trimestres, et les résultats financiers définitifs ne couvrent que la période se terminant à la fin de novembre. Pour cette raison, l'ajustement à la baisse du PIB nominal de 2013 indiqué dans la Mise à jour des projections économiques et budgétaires de novembre 2013 (la « Mise à jour de l'automne ») est maintenu à 10 milliards de dollars dans le Plan d'action économique de 2014, ce qui représente 1,5 milliard de revenus en 2013-2014.

Perspectives budgétaires avant les mesures annoncées dans le Plan d'action économique de 2014

Bien que l'économie canadienne se soit relevée de la récession mondiale en meilleure posture que les autres économies du Groupe des Sept (G-7), la situation économique mondiale demeure fragile et les risques continuent de peser sur les perspectives de croissance mondiale. Le Canada n'est pas à l'abri des événements qui se produisent à l'étranger. Depuis la Mise à jour de l'automne, les projections du PIB nominal – la mesure la plus large de l'assiette fiscale – et des taux d'intérêt à court terme ont été revues quelque peu à la baisse.

L'évolution de la situation économique, tout comme celle de la situation budgétaire, depuis la Mise à jour de l'automne s'est traduite par une amélioration globale des perspectives budgétaires du fait que, pour la plupart des années, la baisse des revenus budgétaires projetés est plus que compensée par la baisse des charges de programmes et des frais de la dette publique projetés. Le tableau 4.2.2 résume les changements apportés aux projections budgétaires entre la Mise à jour de l'automne et le Plan d'action économique de 2014.

Comparativement à la Mise à jour de l'automne, les revenus budgétaires projetés sont plus bas pour toute la période de projection, en raison de projections révisées à la baisse concernant le PIB nominal et les taux d'intérêt à court terme, qui font baisser les revenus fiscaux et les autres revenus projetés, respectivement. Les revenus budgétaires projetés sont diminués davantage à court terme par l'effet de postes liés à la fonction d'intermédiaire de l'État fédéral, comme les transferts aux provinces au titre des revenus tirés des ressources naturelles, qui s'accompagnent d'une diminution équivalente du total des charges et n'ont donc aucune incidence nette sur le solde budgétaire.

Les charges devraient être inférieures aux niveaux projetés dans la Mise à jour de l'automne tout au long de la période de projection dans la plupart des catégories.

Les principaux transferts aux particuliers devraient être inférieurs aux projections précédentes à cause de la révision à la baisse de l'inflation prévue et des résultats cumulatifs de l'exercice en cours.

Les principaux transferts aux autres administrations devraient être supérieurs aux projections contenues dans la Mise à jour de l'automne, surtout à cause d'une hausse des transferts projetés aux territoires et d'une baisse des recouvrements au titre des paiements de remplacement pour les programmes permanents.

Les charges de programmes directes devraient être moins élevées que prévu dans la Mise à jour de l'automne à cause de différents facteurs, dont :

• une baisse des charges prévues au titre des régimes de retraite et des avantages futurs de la fonction publique, qui traduit un rendement supérieur aux attentes des placements de l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public en 2013-2014 et une augmentation des taux d'intérêt à long terme projetés depuis le dépôt du budget de 2013;
• une baisse des charges d'intermédiaire, comme les transferts aux provinces au titre des revenus tirés de ressources naturelles, donnant lieu à une diminution équivalente du total des revenus et n'ayant donc aucune incidence sur le solde budgétaire;
• une baisse des projections concernant les coûts associés aux crédits d'impôt remboursables, coûts qui sont constatés dans les charges dans la comptabilité des comptes publics.

Les projections concernant les charges de programmes directes ont aussi été révisées afin de tenir compte de l'ajustement des prévisions relatives aux dépenses d'infrastructure ainsi qu'aux charges d'amortissement des immobilisations.

Les frais de la dette publique devraient être inférieurs aux niveaux projetés dans la Mise à jour de l'automne pendant toute la période de projection, principalement à cause de taux d'intérêt à court terme et d'inflation projetés plus bas et d'une baisse des charges d'intérêt projetées au titre des obligations nettes associées aux régimes de retraite et aux avantages futurs. La baisse des charges d'intérêt projetées au titre de ces obligations nettes traduit la hausse des taux d'intérêt à long terme projetés depuis le budget de 2013, qui a donné lieu à des obligations estimatives plus modestes au chapitre des avantages futurs, ainsi qu'un rendement plus élevé des placements de l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public en 2013-2014.

Incidence budgétaire des mesures annoncées dans le Plan d'action économique de 2014

Le tableau 4.2.3 présente l'incidence des mesures proposées dans le Plan d'action économique de 2014.

Le Plan d'action économique de 2014 propose des investissements totalisant 5,8 milliards de dollars sur six ans pour soutenir l'emploi et la croissance en jumelant les Canadiennes et les Canadiens et les emplois disponibles, en favorisant la création d'emploi, l'innovation et le commerce, en assurant le développement responsable des ressources naturelles, en préservant le patrimoine naturel du Canada et en investissant dans l'infrastructure et le transport, et en appuyant les familles et les collectivités.

Comme l'indique le chapitre 3.4, le Plan d'action économique de 2014 propose également de rétablir l'efficacité du droit d'accise sur les produits du tabac en ajustant le taux intérieur de ce droit pour tenir compte de l'inflation, et en abolissant le régime de droit d'accise préférentiel applicable aux produits du tabac vendus sur les marchés hors taxes. Ces mesures devraient faire augmenter les revenus fiscaux fédéraux d'environ 3,3 milliards de dollars sur six ans.

En outre, afin que le financement consacré au matériel critique de la Défense nationale soit disponible pour répondre aux besoins prévus, le gouvernement reporte une tranche de 3,1 milliards de dollars des fonds affectés aux grandes acquisitions d'immobilisations de ce ministère aux années au cours desquelles d'importantes acquisitions seront effectuées.

De plus, le Plan d'action économique de 2014 continue de prendre des mesures visant à ce que la rémunération globale des employés de la fonction publique soit raisonnable et abordable, et qu'elle corresponde généralement à celle offerte par d'autres employeurs des secteurs public et privé. Le gouvernement agira pour faire en sorte que les coûts du Régime de soins de santé de la fonction publique à l'égard des employés retraités soient partagés de façon équitable entre ces retraités et le gouvernement, c'est-à-dire l'employeur. À cette fin, le gouvernement, qui assume présentement 75 % du coût des prestations, compte instaurer le partage égal des coûts du régime pour les employés retraités et augmenter de deux à six le nombre d'années de service requis pour être admissible au régime au moment de la retraite. Cette disposition ne s'applique pas pour ceux qui sont déjà retraités. Suivant les règles de la comptabilité d'exercice, le montant aux livres de l'obligation au titre des charges en soins de santé des futurs retraités se trouvera réduit, ce qui devrait avoir pour effet d'améliorer le solde budgétaire de 7,4 milliards de dollars sur six ans.

Comme l'indiquent le chapitre 4.1 et l'annexe 2, le Plan d'action économique de 2014 propose un certain nombre de mesures pour continuer d'accroître l'équité et l'intégrité du régime fiscal et pour renforcer l'observation des règles fiscales. Ces mesures devraient faire augmenter les revenus fiscaux fédéraux de 1,8 milliard de dollars sur six ans.

Les nouvelles mesures stratégiques contenues dans le présent budget améliorent le solde budgétaire tout au long de la période de projection. Sur six ans, les mesures du Plan d'action économique de 2014 amélioreront le solde budgétaire de 9,8 milliards de dollars.

État sommaire des opérations

Le tableau 4.2.4 résume la situation budgétaire du gouvernement au cours de la période de projection. Les montants projetés reposent sur la moyenne des prévisions économiques du secteur privé, et elles tiennent compte de l'ajustement en fonction du risque dont il a été question précédemment.

Compte tenu des mesures contenues dans le Plan d'action économique de 2014, le déficit devrait reculer à 16,6 milliards de dollars en 2013-2014, puis à 2,9 milliards en 2014-2015. On prévoit un excédent de 6,4 milliards en 2015-2016, après l'application de l'ajustement annuel en fonction du risque de 3,0 milliards. Par conséquent, le gouvernement demeure sur la bonne voie pour réaliser son objectif de rétablir l'équilibre budgétaire en 2015.

Il sera ainsi plus facile de maintenir le ratio de la dette fédérale au PIB sur une trajectoire descendante. En effet, en 2017-2018, ce ratio devrait être inférieur à son faible niveau d'avant la récession, ce qui mettra le gouvernement en bonne position pour l'abaisser d'ici 2021 au niveau cible de 25 % du PIB annoncé lors du Sommet des dirigeants du G-20 tenu en septembre dernier à Saint-Pétersbourg, en Russie. Un endettement moins élevé se traduit par des frais de service de la dette moins élevés, et donc par des impôts plus bas pour les Canadiens, et par un climat d'investissement très favorable qui soutiendra la création d'emplois et la croissance économique.

La réduction prévue de la dette fédérale contribuera à ce que la dette nette de l'ensemble des administrations publiques du Canada (qui englobe la dette nette des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales ainsi que les actifs nets du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec) puisse demeurer nettement la plus faible de tous les pays du G-7 et l'une des plus faibles des économies avancées du G-20.

Le tableau 4.2.5 présente les revenus budgétaires projetés du gouvernement tenant compte à la fois des mesures du Plan d'action économique de 2014, y compris les initiatives visant à éliminer des échappatoires fiscales et à accroître l'équité et l'intégrité du régime fiscal, ainsi que de l'ajustement en fonction du risque qui, aux fins de planification, s'applique de manière proportionnelle aux revenus fiscaux et aux autres revenus (après déduction des revenus d'intermédiaire). Les revenus budgétaires devraient progresser de 2,9 % en 2013-2014 étant donné les résultats budgétaires cumulatifs de l'exercice en cours et les projections économiques. Les revenus budgétaires devraient augmenter de 4,7 % par année en moyenne au cours du reste de la période de projection.

Les rentrées d'impôt sur le revenu des particuliers – la plus importante composante des revenus budgétaires – devraient augmenter de 4,4 milliards de dollars (3,5 %) pour s'établir à 130,1 milliards en 2013-2014. Pendant le reste de la période de projection, la croissance de ces rentrées, de 5,2 % par année en moyenne, devrait être légèrement plus rapide que celle du PIB nominal, ce qui tient au caractère progressif du régime d'impôt sur le revenu et à l'augmentation projetée des revenus réels.

Les rentrées d'impôt sur le revenu des sociétés devraient s'établir à 35,0 milliards de dollars en 2013-2014. Au cours du reste de la période de projection, elles devraient progresser à un taux annuel de 5,9 %, compte tenu de la croissance prévue des bénéfices, des mesures visant l'élimination d'échappatoires fiscales et l'accroissement de l'équité et de l'intégrité du régime fiscal, ainsi que des améliorations apportées aux programmes d'observation de l'Agence du revenu du Canada.

Les rentrées d'impôt sur le revenu des non-résidents proviennent de l'impôt sur le revenu payé par des non-résidents du Canada sur des revenus de provenance canadienne, notamment sous forme de dividendes et d'intérêts. Compte tenu de la forte croissance observée pendant l'exercice en cours, ces rentrées devraient augmenter de 0,4 milliard de dollars (7,6 %) en 2013-2014 pour s'établir à 5,5 milliards. Pour le reste de la période de projection, ces rentrées devraient augmenter à un taux annuel moyen de 5,9 %.

Les projections font état d'une hausse de 3,9 % des revenus tirés de la taxe sur les produits et services (TPS) en 2013-2014, en raison de la croissance projetée de la consommation taxable ainsi que des résultats cumulatifs de l'exercice en cours. Pendant le reste de la période de projection, les revenus tirés de la TPS devraient augmenter de 5,1 % par année en moyenne, sous l'effet de la croissance projetée de la consommation taxable et de celle du crédit pour la TPS.

Les droits de douane à l'importation devraient croître de 4,9 % en 2013-2014 selon les résultats cumulatifs de l'exercice en cours et la croissance prévue des importations. La progression des droits de douane à l'importation devrait atteindre 5,8 % en 2014-2015 et 12,9 % en 2015-2016 en raison de l'accroissement des importations ainsi que de mesures annoncées précédemment, pour ensuite baisser de 5,7 % en 2016-2017 sous l'effet de l'entrée en vigueur prévue de l'Accord économique et commercial global entre le Canada et l'Union européenne. Pendant les deux dernières années de la période de projection, la croissance annuelle des droits de douane à l'importation devrait s'établir en moyenne à 4,5 %, sous l'effet de la hausse prévue des importations.

Les revenus au titre des autres taxes et droits d'accise devraient reculer légèrement pour s'établir à 10,6 milliards de dollars en 2013-2014 selon les résultats cumulatifs de l'exercice en cours et les tendances récentes. Ils devraient toutefois augmenter de 0,7 milliard (6,3 %) pour atteindre 11,3 milliards en 2014-2015, surtout à cause de l'ajustement du taux du droit d'accise applicable aux produits du tabac annoncé dans le présent budget. Les autres taxes et droits d'accise devraient être stables pendant le reste de la période de projection.

Les revenus au titre des cotisations d'assurance-emploi devraient augmenter de 5,4 % en 2013-2014, ce qui concorde avec la croissance prévue de la rémunération assurable et le taux de cotisation fixé à 1,88 $ par tranche de 100 $ de rémunération assurable en 2013 et en 2014. Le gouvernement a annoncé que le taux de cotisation ne dépasserait pas 1,88 $ en 2015 ni en 2016; aux fins de la planification budgétaire, le taux retenu comme hypothèse est donc de 1,88 $. Par conséquent, on projette que le déficit du Compte d'opérations de l'assurance-emploi accumulé au cours de la récession sera comblé entre 2013-2014 et 2015-2016, sous l'effet de la croissance annuelle moyenne de 4,7 % des cotisations, attribuable à la hausse prévue des salaires. Compte tenu de l'instauration prévue du mécanisme d'établissement du taux d'équilibre sur sept ans, le taux de cotisation d'assurance-emploi devrait reculer à 1,47 $ en 2017, entraînant une diminution des revenus de cotisations de 2,6 % en 2016-2017 et de 15,4 % en 2017-2018. Les revenus au titre des cotisations d'assurance-emploi devraient recommencer à progresser en 2018-2019 en raison de la hausse projetée des salaires.

Les autres revenus comprennent les revenus des sociétés d'État consolidées, le revenu net des sociétés d'État entreprises, le rendement des investissements, les revenus tirés des opérations de change ainsi que le produit de la vente de biens et de services. En général, ils peuvent fluctuer sensiblement, notamment à cause de l'incidence des taux d'intérêt sur le rendement des placements et des actifs du Compte du fonds des changes, et des gains ou pertes nets des sociétés d'État entreprises. Les autres revenus sont également touchés par l'impact des variations du taux de change sur la valeur en dollars canadiens des actifs libellés en devises, ainsi que par les postes donnant lieu à une charge compensatoire et n'ayant par conséquent aucune incidence sur le solde budgétaire.

En 2013-2014, les autres revenus devraient augmenter de 0,2 milliard de dollars pour s'établir à 27,1 milliards, puisque l'augmentation des revenus provenant de la vente d'une partie des actions de General Motors détenues par le gouvernement et de la vente de la Maison Macdonald, propriété du Haut-commissariat du Canada à Londres, devrait être largement compensée par des revenus moins élevés provenant des sociétés d'État. La hausse annuelle des autres revenus devrait s'établir à 5,7 % en moyenne pendant le reste de la période de projection, compte tenu des profils projetés des taux d'intérêt et du PIB nominal ainsi que des ventes futures d'actifs.

Le ratio des revenus budgétaires au PIB a diminué de façon importante après 2006-2007; il se situe actuellement à son niveau le plus bas depuis plus de 50 ans, atteignant en moyenne un peu plus de 14 % depuis 2008-2009 (graphique 4.2.1). Cette baisse s'explique surtout par des réductions d'impôt de portée générale et des allègements fiscaux ciblés pour les particuliers, les familles et les entreprises. Ce ratio devrait demeurer relativement stable pendant la période de projection, avoisinant son niveau actuel.

Le ratio des revenus budgétaires au PIB a diminué depuis 2006-2007 et devrait demeurer relativement stable

Graphique 4.2.1 Ratio des revenus au PIB

Le tableau 4.2.6 donne un aperçu des projections concernant les charges de programmes par grande catégorie, compte tenu des mesures annoncées dans le Plan d'action économique de 2014. Les charges de programmes comprennent les principaux transferts aux particuliers, les principaux transferts aux autres administrations et les charges de programmes directes.

Les principaux transferts aux particuliers devraient augmenter de façon constante pendant la période de projection pour passer de 72,0 milliards de dollars en 2013-2014 à 88,3 milliards en 2018-2019.

Les principaux transferts aux particuliers se composent des prestations aux aînés, des prestations d'assurance-emploi et des prestations pour enfants.

Les prestations aux aînés englobent les paiements au titre de la Sécurité de la vieillesse, du Supplément de revenu garanti et des allocations versées aux aînés admissibles; la Sécurité de la vieillesse représente environ 75 % de ces dépenses. Les prestations aux aînés devraient passer de 41,8 milliards de dollars en 2013-2014 à 54,1 milliards en 2018-2019, soit une hausse d'environ 5,3 % par année, ce qui dépasse la progression du PIB nominal, qui devrait s'établir à 4,3 % par année en moyenne. Cette augmentation est attribuable à l'inflation des prix à la consommation, à laquelle les prestations sont pleinement indexées, et à l'accroissement du nombre d'aînés, qui devrait passer de 5,4 millions en 2013-2014 à 6,4 millions en 2018-2019, soit une hausse de 3,5 % par année en moyenne.

Les prestations d'assurance-emploi devraient diminuer de 0,3 % en 2013-2014 pour se chiffrer à 17,0 milliards de dollars, selon les résultats cumulatifs de l'exercice en cours. Pendant le reste de la période de projection, ces prestations devraient croître modérément, à un taux annuel moyen de 3,7 %, malgré la réduction projetée du nombre de chômeurs. Cette projection s'explique par le fait que la proportion des chômeurs qui touchent des prestations d'assurance-emploi devrait augmenter graduellement pour s'approcher des niveaux enregistrés avant la récession, et que les prestations moyennes d'assurance-emploi versées devraient continuer d'augmenter en raison de la croissance de la rémunération moyenne.

Les prestations pour enfants, qui comprennent la Prestation fiscale canadienne pour enfants et la Prestation universelle pour la garde d'enfants, devraient augmenter modérément durant la période de projection, sous l'effet de la croissance de la population admissible et des ajustements liés à l'inflation.

Au cours de la période de projection, les principaux transferts aux autres administrations devraient passer de 60,5 milliards de dollars en 2013-2014 à 73,8 milliards en 2018-2019. Comme il est indiqué dans l'encadré qui suit, les projections tiennent compte du renouvellement législatif de quatre principaux transferts aux provinces et aux territoires, qui doit prendre effet en 2014-2015.

Les principaux transferts aux autres administrations comprennent notamment les transferts versés au titre de la santé et des programmes sociaux, de la péréquation, de la formule de financement des territoires et du Fonds de la taxe sur l'essence. Le Transfert canadien en matière de santé (TCS) devrait passer de 30,3 milliards de dollars en 2013-2014 à 39,3 milliards en 2018-2019. À compter de 2017-2018, le rythme de progression du TCS correspondra à la moyenne mobile sur trois ans de la croissance du PIB nominal et sera assorti d'une hausse garantie d'au moins 3 % par année. Le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS) continuera de croître de 3 % par année. Le Fonds de la taxe sur l'essence s'établit actuellement à 2 milliards de dollars par année. À compter de 2014-2015, ces paiements seront majorés de 2 % par année, les augmentations étant appliquées par tranche de 100 millions de dollars.

Paiements au titre de la péréquation et de la formule de financement des territoires

Dans le Plan d'action économique de 2012, le gouvernement a renouvelé et renforcé les programmes de péréquation et de la FFT. Il a confirmé que les paiements de péréquation continueront de croître au même rythme que le PIB du Canada, et que les paiements aux termes de la FFT continueront d'augmenter selon la formule actuelle. Pour mener à terme le renouvellement de ces deux programmes, le Plan d'action économique de 2013 a annoncé une série d'améliorations techniques qui ont été instaurées par l'entremise de la Loi n^o 1 sur le Plan d'action économique de 2013.

Le renouvellement législatif des quatre principaux programmes de transfert aux provinces et aux territoires est maintenant terminé. Le programme de péréquation et le programme de la FFT sont prévus par la loi pour une période de cinq ans se terminant en 2018-2019, tandis que le TCS et le TCPS feront l'objet d'un examen en 2024. Ayant placé les transferts sur une trajectoire de croissance stable et viable, le gouvernement estime que les programmes sociaux qui tiennent le plus à cœur aux Canadiens seront protégés pour l'avenir.

Quatre principaux transferts fédéraux aux provinces et aux territoires

Le gouvernement est déterminé à contrôler les dépenses des ministères fédéraux. De fait, les charges de programmes directes ont reculé au cours des trois derniers exercices, passant de 122,8 milliards de dollars en 2009-2010 à 117,7 milliards en 2012-2013. De plus, en raison de la limitation prévue de la croissance des charges de programmes directes, les charges projetées pour 2018-2019 devraient correspondre essentiellement à celles de 2010-2011. Pour l'ensemble de la période de projection, les charges de programmes directes, exprimées en proportion du PIB, devraient diminuer et atteindre un plancher historique de 5,4 % du PIB en 2017-2018.

Les charges de programmes directes comprennent les charges de fonctionnement, les transferts gérés par les ministères et l'amortissement des immobilisations.

Les charges de fonctionnement tiennent compte des coûts des activités de plus d'une centaine de ministères et d'organismes. Les projections actuelles à leur égard tiennent compte des économies découlant du gel des budgets de fonctionnement qui a été annoncé dans le discours du Trône. Les charges de fonctionnement devraient être essentiellement stables pendant la période de projection, passant de 78,0 milliards de dollars en 2012-2013 à 71,7 milliards en 2014-2015, pour s'établir en 2018-2019, à un niveau un peu plus élevé que celui de l'exercice dernier. La baisse entre 2013-2014 et 2014-2015 est principalement attribuable :

• aux réductions des dépenses ministérielles instaurées dans les budgets précédents;
• au passage proposé au partage égal des coûts au titre du Régime de soins de santé de la fonction publique entre le gouvernement en tant qu'employeur et les employés fédéraux retraités, dont il a été question au chapitre 4.1;
• à une baisse des charges projetées au titre des régimes de retraite et des avantages sociaux de la fonction publique, attribuable à un rendement des investissements de l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public qui a dépassé les attentes en 2013-2014, ainsi qu'à la hausse des projections concernant les taux d'intérêt à long terme depuis le budget de 2013.

Les paiements de transfert administrés par les ministères devraient être essentiellement stables pendant la période de projection, passant de 37,4 milliards de dollars en 2013-2014 à 35,8 milliards en 2014-2015, pour ensuite revenir à peu près au niveau du présent exercice en 2017-2018. La diminution entre 2013-2014 et 2014-2015 est principalement attribuable à des charges ponctuelles engagées en 2013-2014 relativement à l'aide fédérale au titre des inondations en Alberta.

Les charges au titre des immobilisations sont présentées suivant la comptabilité d'exercice. Le montant de l'amortissement des immobilisations devrait croître modérément, passant de 5,1 milliards de dollars en 2013-2014 à 7,0 milliards en 2018-2019 par suite des nouveaux investissements et de la mise à niveau d'immobilisations existantes.

En proportion du PIB, les charges de programmes devraient passer de 13,5 % en 2012-2013 à 12,4 % en 2018-2019, un niveau inférieur à celui enregistré avant la récession (graphique 4.2.2).

Le ratio des charges de programmes au PIB sera ramené à un niveau inférieur à celui d'avant la récession

Graphique 4.2.2 Ratio des charges de programmes au PIB

Ressources ou besoins financiers

Le solde budgétaire est présenté selon la comptabilité d'exercice intégrale, les revenus du gouvernement étant constatés au moment où ils sont gagnés et les charges, au moment où elles sont engagées, peu importe le moment où surviennent les sorties ou les rentrées de fonds correspondantes.

En revanche, les ressources ou besoins financiers représentent l'écart entre les rentrées et les sorties de fonds de l'État. Cette mesure tient compte non seulement du solde budgétaire, mais aussi des opérations non budgétaires du gouvernement. Ces opérations comprennent les modifications des comptes des régimes de retraite du secteur public fédéral, les modifications au titre des actifs non financiers, les activités d'investissement par l'entremise de prêts, de placements et d'avances, les modifications à l'égard d'autres éléments d'actif et de passif financiers ainsi que les opérations de change.

Comme le montre le tableau 4.2.7, de modestes besoins financiers sont prévus pour toute la période de projection, exception faite de l'exercice 2013-2014 pour lequel des besoins financiers de l'ordre de 19,8 milliards de dollars sont projetés. Les ressources financières projetées pour 2013-2014 découlent en grande partie du remboursement du principal sur les actifs arrivant à échéance du Programme d'achat de prêts hypothécaires assurés. Les faibles besoins financiers prévus sont généralement attribuables aux besoins de trésorerie associés aux opérations non budgétaires.

Les besoins financiers associés aux régimes de retraite et aux autres comptes devraient s'établir à 0,2 milliard de dollars en 2014-2015. Les régimes de retraite et autres comptes comprennent les régimes de retraite des fonctionnaires fédéraux, des juges nommés par le gouvernement du Canada et des parlementaires. Depuis avril 2000, le montant net des cotisations versées, déduction faite des prestations versées au titre de services rendus après mars 2000, est investi sur les marchés de capitaux. Les cotisations et les paiements au titre des services rendus avant avril 2000 sont comptabilisés dans les comptes des régimes de retraite. Le gouvernement est également le répondant de différents régimes d'avantages sociaux : soins de santé, soins dentaires, prestations d'invalidité et autres avantages à l'intention des anciens combattants et d'autres bénéficiaires.

Les besoins financiers au titre des actifs non financiers représentent essentiellement la différence entre les sorties de fonds pour l'acquisition de nouvelles immobilisations corporelles et l'amortissement des immobilisations qui sont pris en compte dans le solde budgétaire. Ils tiennent également compte de l'aliénation des immobilisations corporelles ainsi que des variations des stocks et des charges payées d'avance. Les besoins financiers nets estimatifs pour 2014-2015 s'établissent à 3,3 milliards de dollars.

Les prêts, placements et avances comprennent les investissements du gouvernement dans les sociétés d'État entreprises, comme la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), Exportation et développement Canada (EDC), la Banque de développement du Canada (BDC) et Financement agricole Canada (FAC). Ils incluent aussi les prêts, placements et avances aux administrations nationales et provinciales, aux organismes internationaux et au titre de programmes publics. Les besoins projetés des sociétés d'État entreprises pour les exercices 2014-2015 à 2018-2019 s'expliquent par la décision du gouvernement, annoncée dans le budget de 2007, de combler l'ensemble des besoins d'emprunt de la SCHL, de la BDC et de FAC par l'émission de titres du gouvernement du Canada sur le marché intérieur, et par les bénéfices non répartis des sociétés d'État entreprises. Les ressources financières dégagées dans le cadre du Programme d'achat de prêts hypothécaires assurés (PAPHA) au cours de la période de projection sont attribuables à l'arrêt graduel, en mars 2010, des achats de blocs de prêts hypothécaires assurés et du remboursement du principal à l'arrivée à échéance des titres émis en vertu du PAPHA.

Les autres opérations comprennent le versement des remboursements d'impôt, le paiement des comptes créditeurs, la perception des impôts et des comptes débiteurs, la conversion en comptabilité d'exercice d'autres ajustements qui sont pris en compte dans le solde budgétaire en comptabilité de caisse, ainsi que les opérations de change.

Risques associés aux projections budgétaires

Les risques qui pèsent sur les perspectives économiques constituent la principale source d'incertitude entourant les projections budgétaires. Les tableaux présentés ci-après illustrent la sensibilité du solde budgétaire à un certain nombre de chocs économiques; ils servent à quantifier l'effet de ces risques.

Au-delà des perspectives économiques, il demeure des risques d'amélioration et de détérioration concernant les projections budgétaires, car bon nombre des principaux facteurs qui influent sur les projections ne sont pas directement liés à des variables économiques; il s'agit notamment des liens entre l'impôt sur le revenu des particuliers et le revenu personnel, ou de l'ampleur de l'inutilisation par les ministères et les organismes d'une partie des ressources qui leur sont accordées par le Parlement.

Sensibilité du solde budgétaire aux chocs économiques

Les variations des hypothèses économiques ont une incidence sur les projections concernant les revenus et les charges. Les tableaux qui suivent illustrent la sensibilité du solde budgétaire à un certain nombre de chocs économiques :

• Une baisse de 1 point de pourcentage, sur une année, de la croissance du PIB réel, attribuable à parts égales à un ralentissement de la croissance de la productivité et de celle de l'emploi.
• Une diminution de la croissance du PIB nominal découlant uniquement d'une baisse de 1 point de pourcentage, sur une année, du taux d'inflation du PIB (en supposant que l'indice des prix à la consommation (IPC) évolue au même rythme que l'inflation du PIB).
• Une augmentation soutenue de 100 points de base de tous les taux d'intérêt.

Il s'agit de règles empiriques généralisées qui supposent que l'effet de tout ralentissement de l'activité économique serait réparti proportionnellement entre les composantes des revenus et des charges et qui visent à fournir une indication globale de l'incidence des chocs économiques sur les perspectives relatives au solde budgétaire. Les chocs économiques réels peuvent avoir des incidences budgétaires différentes. À titre d'exemple, ils peuvent se concentrer dans des secteurs particuliers de l'économie ou avoir des répercussions différentes sur les principales variables économiques (p. ex., l'inflation du PIB et l'inflation de l'IPC peuvent réagir différemment à un choc donné).

Une baisse de 1 point de pourcentage de la croissance du PIB réel, répartie proportionnellement entre les composantes des revenus et des charges, a pour effet de réduire le solde budgétaire de 3,7 milliards de dollars la première année, de 4,5 milliards la deuxième année et de 6,0 milliards la cinquième année (tableau 4.2.8).

• Les revenus fiscaux de toute provenance diminuent de 3,1 milliards de dollars la première année et de 3,5 milliards la deuxième année. Ainsi, les rentrées d'impôt sur le revenu des particuliers fléchissent par suite de la baisse de l'emploi et des salaires. Les rentrées d'impôt sur le revenu des sociétés diminuent par suite du recul de la production et des bénéfices. Les revenus de TPS baissent en raison de la diminution des dépenses de consommation découlant de la baisse de l'emploi et du revenu personnel.
• Les revenus au titre des cotisations d'assurance-emploi fléchissent à mesure que l'emploi et les salaires baissent. Afin d'isoler l'incidence directe du choc économique et de fournir une vue d'ensemble des incidences budgétaires, les incidences sur les revenus au titre des cotisations d'assurance-emploi ne comprennent pas les variations du taux de cotisation. 
• Les charges augmentent, en raison surtout de la hausse des prestations d'assurance-emploi (en raison du nombre plus élevé de chômeurs) et des frais de la dette publique (par suite de l'accroissement de l'encours de la dette attribuable au fléchissement du solde budgétaire). Cette augmentation est partiellement compensée par des charges de programmes moins élevées (puisque les charges de certains programmes sont liées directement à la croissance du PIB nominal).

Une baisse de 1 point de pourcentage de la croissance du PIB nominal répartie proportionnellement entre les composantes des revenus et des charges et découlant uniquement de la diminution de l'inflation du PIB (en supposant que l'IPC évolue au même rythme que l'inflation du PIB) entraîne une réduction du solde budgétaire de 2,1 milliards de dollars la première et la deuxième année et de 1,6 milliard la cinquième année (tableau 4.2.9).

• La baisse des prix se traduit par une diminution du revenu nominal et, par conséquent, des rentrées de l'impôt sur le revenu des particuliers, sous l'effet de la réduction de l'assiette fiscale nominale sous-jacente. Comme les paramètres du régime de l'impôt sur le revenu des particuliers sont indexés à l'inflation et qu'ils sont rajustés automatiquement à la suite du choc, l'incidence budgétaire de ce scénario est moins importante que celle du choc du PIB réel. En ce qui a trait aux autres sources de revenus fiscaux, les effets négatifs de chocs du PIB réel et de chocs du PIB nominal sont semblables.
• En l'absence d'un changement du taux de cotisation, les revenus au titre des cotisations d'assurance-emploi diminuent par suite de la baisse du revenu gagné par les particuliers. Afin d'isoler l'incidence directe du choc économique et de fournir une vue d'ensemble des incidences budgétaires, les incidences sur les revenus au titre des cotisations d'assurance-emploi ne comprennent pas les variations du taux de cotisation.
• Les autres revenus baissent légèrement puisque des prix moins élevés entraînent une baisse des revenus provenant de la vente de biens et de services.
• La baisse des revenus du gouvernement est partiellement compensée par la diminution du coût des programmes législatifs indexés à l'inflation, par exemple les prestations aux aînés et la Prestation fiscale canadienne pour enfants, et par la pression à la baisse exercée sur les charges de programmes fédérales. Les paiements au titre de ces programmes sont moins élevés si l'inflation est plus faible. De plus, les autres charges de programmes sont aussi moins élevées puisque les coûts de certains programmes sont liés directement à la croissance du PIB nominal.
• Les frais de la dette publique diminuent la première année en raison de la baisse des coûts associés aux obligations à rendement réel, mais ils augmentent ensuite sous l'effet de la hausse de l'encours de la dette.

Une augmentation des taux d'intérêt fait diminuer le solde budgétaire de 0,3 milliard de dollars la première année, de 1,0 milliard la deuxième année et de 1,5 milliard la cinquième année (tableau 4.2.10). Cette détérioration découle entièrement de la hausse des charges liées aux frais de la dette publique, qui augmentent au fil des ans, à mesure que la dette à long terme arrive à échéance et est refinancée à des taux d'intérêt plus élevés. L'effet global est atténué par la hausse des revenus attribuable à l'augmentation du taux de rendement des actifs portant intérêt du gouvernement, qui sont comptabilisés dans les autres revenus. L'incidence des variations des taux d'intérêt sur les charges au titre des régimes de retraite et avantages sociaux du secteur public est exclue de l'analyse de sensibilité.

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