Annexe 1 : Stratégie de gestion de la dette 2013-2014

Objet

La Stratégie de gestion de la dette énonce les objectifs, la stratégie et les plans du gouvernement du Canada au chapitre de la gestion de ses emprunts sur les marchés intérieur et extérieur, autres que passifs financiers et actifs connexes. Les opérations d’emprunt servent à assurer le refinancement des titres du gouvernement du Canada qui arrivent à échéance ainsi que l’exécution du plan budgétaire et d’autres opérations financières du gouvernement, notamment les placements dans les actifs financiers requis pour établir une position de liquidité prudente et les emprunts pour le compte de certaines sociétés d’État.

Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le gouvernement doit déposer au Parlement, avant le début de l’exercice, un rapport faisant état des emprunts qu’il prévoit contracter au cours du prochain exercice et de l’utilisation qu’il compte faire des fonds empruntés.

Faits saillants de la Stratégie de gestion de la dette fédérale

• Pour 2013-2014, les émissions nettes annuelles d’obligations négociables sur le marché intérieur devraient s’élever à quelque 87 milliards de dollars, en baisse par rapport aux 94 milliards enregistrés en 2012-2013. À la fin de 2013-2014, l’encours des obligations négociables devrait s’établir à environ 477 milliards de dollars.
• Étant donné que les taux d’intérêt à long terme demeurent près des planchers historiques, la stratégie de gestion de la dette en 2013-2014 prévoit le prolongement de la hausse temporaire des émissions d’obligations à 10 ans et à 30 ans annoncée le 27 septembre 2012. De plus, le gouvernement évalue les éventuels avantages à tirer de l’émission d’obligations dont l’échéance serait de 40 ans ou plus.
• L’encours des bons du Trésor devrait passer de 181 milliards de dollars au début de 2013-2014 à environ 149 milliards à la fin de l’exercice, ce qui permettra de composer avec l’arrivée à échéance de titres adossés à des créances hypothécaires dont la valeur avoisine 41 milliards qui ont été achetés dans le cadre du Programme d’achat de prêts hypothécaires assurés en 2008 et en 2009.
• Le prolongement de cette hausse temporaire des émissions de titres à long terme, jumelé à la baisse projetée de l’encours des bons du Trésor en 2013-2014, se traduira par une réduction marquée du risque de refinancement.
• Le gouvernement atteindra sa cible de liquidité prudentielle des avoirs intérieurs et extérieurs d’ici l’été 2013, bien avant mars 2014, la date initialement ciblée. Par conséquent, le total de la liquidité prudentielle des avoirs s’accroîtra pour atteindre plus de 75 milliards de dollars, soit une hausse de 35 milliards depuis mars 2011. Par la suite, la portion des réserves de change de la liquidité prudentielle sera maintenue à un niveau de 3 % ou plus du produit intérieur brut nominal.

Contexte

Forte demande pour les titres du gouvernement du Canada

Le Canada est le seul pays du Groupe des Sept (G-7) à se voir attribuer les cotes de crédit les plus élevées possible ainsi que la mention de perspectives stables de la part de toutes les grandes agences de notation. Le Canada s’est mérité à juste titre auprès des investisseurs mondiaux la réputation d’être un pays qui exerce une gestion du secteur financier et une gestion économique et budgétaire responsables. Cette réputation a contribué à une demande forte et soutenue des titres du gouvernement du Canada, qui représentent ainsi des investissements parmi les plus prisés au monde.

Stratégie de la dette à moyen terme

La stratégie de gestion de la dette à moyen terme du gouvernement s’inspire d’une analyse de modélisation tenant compte d’un vaste éventail de scénarios relatifs à l’économie et aux taux d’intérêt issus de l’expérience acquise au fil des ans. Elle vise à faire passer graduellement la structure de la dette à une répartition plus égale entre les instruments (graphique A1.1), tout en améliorant les caractéristiques au chapitre des coûts et des risques et en réduisant l’exposition aux risques liés au report de dette.

Graphique A1.1 Faire la transition vers une rpartition plus gale entre les instruments

Les taux d’intérêt à long terme demeurant près des planchers historiques et la pente de la courbe de rendement étant relativement peu prononcée, la stratégie de gestion de la dette en 2013-2014 prévoit le prolongement de la hausse temporaire des émissions d’obligations à 10 ans et à 30 ans annoncé le 27 septembre 2012.

La part des obligations à échéance initiale de 30 ans devrait augmenter, passant de 19 % environ à 29 % de l’encours de la dette contractée sur les marchés au cours de la prochaine décennie. À ce moment-là, la part de la dette à plus long terme devrait commencer à se stabiliser, à mesure que les obligations à longues échéances émises au cours des années 1990 arriveront à échéance. De même, au cours de la prochaine décennie, la part des obligations à échéances initiales de 10 ans ou plus devrait passer d’environ 37 % à 48 % environ.

Le niveau de risque de refinancement continuera de diminuer. Selon les prévisions, le montant annuel de la dette portant intérêt à refinancer, en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), qui mesure le montant de l’ensemble de la dette portant intérêt moins les actifs financiers arrivant à échéance ou devant faire l’objet d’un refinancement pendant l’exercice en fonction du PIB du Canada, passera d’environ 13 % en 2013-2014 à approximativement 7 % au cours de la prochaine décennie (graphique A1.2).

Graphique A1.2 Le niveau du risque de refinancement devrait diminuer en pourcentage du PIB

Ainsi, le terme moyen à courir de la dette contractée sur les marchés moins les actifs financiers augmentera graduellement (graphique A1.3).

Graphique A1.3 Le terme moyen à courir de la dette contractée sur les marchés augmentera graduellement

Gestion de la liquidité prudentielle

Le gouvernement détient des actifs financiers liquides prenant la forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change pour demeurer en mesure de respecter ses obligations de paiement dans l’éventualité où l’accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Ces actifs financiers liquides donnent également confiance aux investisseurs dans la dette du gouvernement canadien.

Dans le budget de 2011, le gouvernement annonçait son intention d’augmenter sa position de liquidité prudentielle de 35 milliards de dollars sur trois ans. Dans le cadre de ce plan, les réserves de change liquides ont augmenté de 10 milliards de dollars et les dépôts du gouvernement auprès des institutions financières et de la Banque du Canada ont augmenté de 15 milliards. Étant donné la demande forte et soutenue pour les titres d’emprunt du gouvernement du Canada, celui-ci a indiqué, le 14 février 2013, que les 10 milliards de dollars restants de liquidités prudentielles que la Banque du Canada détiendra seraient intégralement financés d’ici l’été 2013, soit neuf mois plus tôt que prévu.

Une fois le plan de liquidité prudentielle intégralement mis en œuvre, les niveaux globaux de liquidité du gouvernement couvriront un mois des flux de trésorerie nets projetés, y compris le paiement des coupons et les besoins de refinancement de la dette.

La Revue financière contient des renseignements sur les soldes de trésorerie et les avoirs libellés en devises, tandis que le Rapport sur la gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada contient des renseignements sur la gestion des réserves du Canada détenues dans le Compte du fonds des changes.

Opérations d’emprunt prévues en 2013-2014

Pouvoir d’emprunt

Pour 2013-2014, le plafond global d’emprunt demandé au gouverneur en conseil afin de combler les besoins financiers du Plan d’action économique de 2013 et de fournir une marge de prudence est de 300 milliards de dollars, ce qui représente 15 milliards de moins qu’en 2012-2013.

Le Rapport sur la gestion de la dette de 2013-2014 présentera des données réelles sur les emprunts et l’utilisation des fonds par rapport aux prévisions, et des renseignements détaillés sur les résultats seront fournis dans les Comptes publics du Canada de 2014. Ces deux documents seront déposés au Parlement à l’automne 2014.

Sources des emprunts

Le total projeté du principal que le gouvernement devra emprunter sur les marchés financiers en 2013-2014 afin de combler les besoins de refinancement du Plan d’action économique de 2013 et d’autres besoins financiers devrait s’établir à 242 milliards de dollars.

Utilisation des fonds empruntés

Besoins de refinancement

En 2013-2014, les besoins de refinancement devraient atteindre environ 259 milliards de dollars. Leur principale composante correspondra aux bons du Trésor, qui ont une échéance d’un an ou moins, et les obligations qui arriveront à échéance en 2013-2014. Parmi les composantes de moindre importance, mentionnons les titres sur le marché de détail (Obligations d’épargne du Canada et Obligations à prime du Canada) qui viendront à échéance en 2013-2014.

Ressources ou besoins financiers

Les ressources ou besoins financiers du gouvernement constituent un autre facteur déterminant des besoins d’emprunt. Si le gouvernement dégage des ressources financières, il peut les utiliser pour répondre à certains de ses besoins de refinancement. Au contraire, s’il a des besoins financiers, il doit les combler en plus de refinancer ses titres.

Les ressources ou besoins financiers correspondent à l’écart entre les encaissements et les décaissements de l’État. Cette mesure tient compte non seulement du solde budgétaire, mais aussi des opérations non budgétaires du gouvernement.

Le solde budgétaire est présenté selon la méthode de la comptabilité d’exercice intégrale, les revenus et les charges de l’État étant constatés au moment où ils sont gagnés ou engagés, peu importe le moment où surviennent les rentrées ou les sorties de fonds correspondantes.

Les opérations non budgétaires comprennent les modifications touchant les comptes de retraite des employés fédéraux; les variations des actifs non financiers; les activités d’investissement par voie de prêts, de placements et d’avances (y compris les prêts accordés à trois sociétés d’État – la Banque de développement du Canada, Financement agricole Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement); et d’autres opérations (p. ex., les variations de la valeur d’autres actifs et passifs financiers et les opérations de change).

Un déficit budgétaire d’environ 19 milliards de dollars et une ressource financière d’environ 22 milliards sont projetés pour 2013-2014. Puisque le montant que le gouvernement prévoit emprunter est supérieur à leur utilisation prévue, les soldes de trésorerie de fin d’exercice devraient augmenter d’environ 5 milliards de dollars (tableau A1.1).

Les emprunts réels pour l’exercice pourraient différer des prévisions en raison de l’incertitude liée aux projections économiques et financières, du moment particulier où sont effectuées les opérations de trésorerie ainsi que d’autres facteurs, notamment la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d’État. Ainsi, le plafond global d’emprunt de 300 milliards de dollars qui a été requis pour 2013-2014 comprend une marge de prudence afin que les opérations de gestion de la dette puissent être rajustées en fonction de l’évolution de la situation sans que de nouvelles requêtes soient soumises au gouverneur en conseil.

Stratégie de gestion de la dette 2013–2014

Objectifs

L’objectif fondamental de la gestion de la dette consiste à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada. Un objectif connexe consiste à assurer le bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement du Canada, ce qui contribue à assurer la stabilité et la modicité des frais de la dette.

Obtention d’un financement stable à faible coût

L’obtention d’un financement stable à faible coût exige un équilibre entre le coût et les risques liés à la structure de la dette.

À moyen terme, les décisions relatives à la gestion de la dette seront prises de façon que les coûts de la dette restent peu élevés et que le risque lié au refinancement reste faible, tout en maintenant la souplesse voulue pour répondre à toute évolution de la conjoncture.

Maintien du bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement

La capacité d’obtenir de façon efficiente des fonds pour combler les besoins du gouvernement, peu importe la situation économique, dépend de l’accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien. Le gouvernement du Canada s’efforce de recourir à des programmes d’emprunts transparents, ordonnés et diversifiés afin de maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de ses titres.

Consultations auprès des participants au marché

Comme par les années passées, les participants au marché ont été consultés périodiquement en 2012-2013. Les plus récentes consultations, qui ont eu lieu en décembre, visaient principalement à obtenir de la rétroaction sur un vaste éventail de sujets, dont les programmes d’obligations négociables et de bons du Trésor, l’incidence de la participation internationale accrue sur le marché intérieur des titres à revenu fixe, l’efficacité des opérations de rachat d’obligations et l’impact des changements imminents apportés à la réglementation. On a aussi recueilli les commentaires des participants au marché sur la demande pour les obligations à plus long terme en dollars canadiens.

Le site Web de la Banque du Canada contient de plus amples précisions sur les sujets de discussion abordés et les points de vue exprimés lors des consultations.

Taux d’intérêt demeurant près des planchers historiques

Puisque les taux d’intérêt à long terme demeurent près des planchers historiques, il continue d’être avantageux et prudent pour le gouvernement de continuer d’immobiliser davantage de financement à long terme. S’inscrivant dans cette stratégie, le gouvernement a annoncé le 27 septembre 2012 le prolongement du plan décrit dans la Stratégie de gestion de la dette 2012-2013 visant à diminuer l’émission d’obligations à court terme en faveur de l’émission d’obligations à long terme.

En 2013-2014, le gouvernement prévoit maintenir l’augmentation temporaire de l’émission d’obligations à 10 ans et à 30 ans. Il mènera plus particulièrement cinq opérations d’obligations à 10 ans (l’adjudication additionnelle sera menée au premier trimestre de 2013-2014) et trois opérations d’obligations nominales à 30 ans (aucune adjudication d’obligations à 30 ans n’aura lieu au deuxième trimestre de 2013-2014).

Dans l’ensemble, l’émission à long terme additionnelle contribuera à réduire à moindre coût le risque de refinancement, ce qui est conforme aux objectifs clés de la stratégie de la dette à moyen terme.

De plus, à la lumière des consultations auprès des marchés et des émissions récentes par les provinces, qui témoignent d’un intérêt appréciable de la part des investisseurs canadiens pour des obligations nominales à très longue échéance, le gouvernement analysera les éventuels avantages à tirer de l’émission d’obligations ayant une échéance à 40 ans ou plus. Toute décision visant à émettre une obligation à très longue échéance dépendra des conditions du marché et sera communiquée par le gouvernement aux intervenants du marché au cours de l’exercice.

Composition de la dette contractée sur les marchés

L’encours de la dette contractée sur les marchés a augmenté depuis la crise financière, atteignant un sommet de 665 milliards de dollars en 2012-2013. Cette tendance se renversera à compter de 2013-2014, et l’encours devrait diminuer d’environ 17 milliards en raison d’une ressource financière en 2013‑2014 (tableau A1.2).

L’encours des bons du Trésor devrait passer d’environ 181 milliards de dollars au début de l’exercice à environ 149 milliards à la fin de 2013-2014, principalement sous l’effet de l’arrivée à échéance au deuxième semestre de l’exercice de titres adossés à des créances hypothécaires d’une valeur approximative de 41 milliards qui ont été achetés dans le cadre du Programme d’achat de prêts hypothécaires assurés (PAPHA)¹.

Programme d’obligations

En 2013-2014, le niveau des émissions nettes d’obligations devrait atteindre environ 87 milliards de dollars, soit environ 7 milliards de moins que le montant des émissions en 2012-2013 (tableau A1.3).

Les émissions brutes d’obligations prévues pour 2013-2014, bien qu’elles demeurent relativement élevées par rapport aux années antérieures, seront inférieures à ce qu’elles ont été plus récemment en raison de la diminution des besoins de financement. La tendance à la baisse des émissions brutes d’obligations, déduction faite des obligations rachetées et de celles échues, se poursuivra (graphique A1.4).

Graphique A.1.4 Les émissions brutes d’obligations diminueront en 2013–2014

Dates d’échéance et fourchettes cibles des obligations de référence

Dans le cadre de la stratégie de gestion de la dette à moyen terme, quatre nouvelles dates d’échéance ont été mises en œuvre en 2011-2012 pour aider à atténuer le profil des flux de trésorerie des prochaines échéances en réduisant la taille des échéances du 1^er juin et du 1^er décembre ainsi que les versements de coupons connexes. Le passage à huit dates d’échéance fournit en outre au programme de la dette une capacité accrue d’absorber d’éventuels changements à la hausse des besoins financiers.

Aucun changement du profil des échéances des obligations ou des fourchettes cibles des obligations de référence n’est prévu en 2013-2014 (tableau A1.4). Ces montants ne comprennent pas les versements de coupons.

Calendrier des adjudications d’obligations

En 2013-2014, des adjudications trimestrielles d’obligations à 2 ans, 3 ans, 5 ans et 10 ans et d’obligations à rendement réel auront lieu.

Cinq adjudications d’obligations à 10 ans seront tenues, l’adjudication additionnelle ayant lieu au premier trimestre de 2013-2014. Trois adjudications d’obligations à rendement nominal à 30 ans auront lieu, soit aux premier, troisième et quatrième trimestres de 2013-2014. L’ordre des adjudications pourrait être modifié lors de certains trimestres afin d’appuyer le programme d’emprunts. De multiples adjudications d’obligations données pourraient également avoir lieu à certains trimestres. Les dates de chaque adjudication continueront d’être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche avant chaque trimestre sur son site Web.

Programmes de rachat d’obligations

Deux types d’opérations de rachat d’obligations seront exécutées en 2013-2014 : le rachat régulier d’obligations assorti d’une conversion, et le rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie.

Opérations de rachat régulier d’obligations

En 2012-2013, des opérations de rachat régulier d’obligations assorti d’une conversion ont été utilisées pour les obligations à 30 ans afin de soutenir la liquidité des obligations à long terme. On continuera de recourir aux opérations de rachat d’obligations à 30 ans assorti d’une conversion et elles auront lieu au deuxième et au quatrième trimestres de 2013-2014. Aucune opération de rachat régulier d’obligations au comptant n’est prévue en 2013‑2014.

Opérations de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie

Le programme de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie contribue à la gestion des besoins de trésorerie du gouvernement en réduisant les pointes des soldes de trésorerie que le gouvernement doit conserver en prévision de l’échéance d’émissions obligataires de grande taille. Compte tenu du succès de ces opérations en 2012-2013 et des commentaires reçus dans le cadre des consultations auprès des participants au marché, les opérations hebdomadaires de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie seront reconduites en 2013-2014.

Programme des bons du Trésor

Selon les prévisions, l’encours des bons du Trésor devrait reculer, passant de 181 milliards de dollars² au début de l’exercice à environ 149 milliards à la fin de 2013-2014, principalement sous l’effet d’actifs d’une valeur d’environ 41 milliards du PAPHA qui arriveront à échéance au cours de la deuxième moitié de 2013-2014.

À moyen terme, l’encours des bons du Trésor sera ramené à la baisse et finira par représenter environ 16 % de l’encours total de la dette contractée sur les marchés. En 2013-2014, la part des bons du Trésor devrait passer d’environ 27 % à 23 % environ afin d’absorber les actifs du PAPHA qui arrivent à échéance. Selon les projections, cette part devrait baisser encore et s’établir à environ 22 % en 2014-2015 afin d’absorber le solde des actifs du PAPHA qui arriveront à échéance. Ce résultat est conforme à la stratégie de la dette à moyen terme et maintient la stabilité des émissions du programme obligataire. Dans le cadre des consultations sur la stratégie de la dette menées en décembre, les participants au marché ont dit être étaient d’avis que le marché des bons du Trésor canadien serait en mesure de composer avec ces rajustements.

L’émission aux deux semaines des bons à 3 mois, 6 mois et 12 mois sera reconduite en 2013-2014, et la taille des adjudications aux deux semaines pour les deux premiers trimestres devrait se situer entre 14 milliards et 16 milliards de dollars. La taille des adjudications aux deux semaines des bons du Trésor sera ramenée temporairement à 11 milliards au deuxième semestre de 2013-2014 en raison des rentrées liées aux actifs du PAPHA arrivant à échéance avant de se stabiliser à environ 13 milliards (graphique A1.5).

Graphique A.1.5 L'encours des bons du Trésor et la taille des adjudications aux deux semaines devraient diminuer en 2013-2014

Les bons de gestion de la trésorerie, qui sont des bons du Trésor à courte échéance, aident à gérer de manière efficiente les besoins de trésorerie du gouvernement. Ces instruments continueront d’être utilisés en 2013-2014.

Programme de placement de titres sur le marché de détail

Plus de 2,5 millions de Canadiennes et de Canadiens détiennent des Obligations d’épargne du Canada (OEC) ou des Obligations à prime du Canada (OPC). Les OEC sont offertes exclusivement dans le cadre du programme d’épargne-salaire, tandis que les OPC sont vendues par l’entremise d’institutions financières et de courtiers. Les investisseurs ne cessent de vanter la sécurité et la sûreté, qui constituent les principaux attributs des OEC et des OPC, et les retenues sur le salaire qui représentent une option d’épargne automatique pratique, simple et gratuite.

En 2012-2013, un certain nombre de changements ont été apportés au Programme de placement de titres sur le marché de détail pour en accroître l’efficience et assurer une meilleure concordance entre les produits offerts et les besoins actuels des Canadiens.

Le site Web des Obligations d’épargne du Canada contient de plus amples renseignements sur le Programme de placement de titres sur le marché de détail.

Financement en devises

L’objet du Compte du fonds des changes (CFC) est d’aider à contrôler et à préserver la valeur du dollar canadien sur les marchés internationaux. Les actifs détenus dans le CFC sont gérés de façon à permettre au gouvernement de maintenir des liquidités en devises, à soutenir la confiance du marché et, s’il y a lieu, à contribuer au maintien de conditions favorables au dollar canadien sur le marché des changes. Le plan de liquidité prudentielle instauré dans le budget de 2011 prévoit que les réserves de change liquides doivent être maintenues à un niveau minimal de 3 % du PIB nominal.

Le gouvernement dispose de diverses sources directes de fonds pour financer ses actifs en devises, dont les titres à court terme libellés en dollars américains, les billets à moyen terme émis sur divers marchés, les émissions obligataires internationales, la vente et l’achat de dollars canadiens sur le marché des changes et les swaps de devises, qui permettent d’échanger des passifs libellés en dollars canadiens contre des passifs libellés en devises.

La stratégie de gestion de la dette de 2013-2014 prévoit que tous les passifs libellés en devises qui arrivent à échéance pendant l’année seront refinancés. Le montant réel du financement brut en devises peut diverger de cette hypothèse, selon les conditions du marché et les besoins en devises de l’État. Un certain nombre de facteurs orienteront le choix des moyens de financement des réserves en 2013-2014, notamment le coût relatif, les conditions du marché et l’objectif de conserver une structure prudente des échéances de titres d’emprunt libellés en devises.

Pour plus de précisions sur la gestion des réserves de change et les objectifs de ce financement, on peut consulter le Rapport sur la gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada, sur le site Web du ministère des Finances.

^[1] Ces actifs adossés à des créances hypothécaires ont été achetés auprès d’institutions financières en 2008 et en 2009 dans le cadre du PAPHA, programme qui s’inscrivait dans l’intervention du gouvernement du Canada face à la crise financière. Des actifs d’une valeur approximative de 41 milliards de dollars arriveront à échéance en 2013-2014 tandis que les autres actifs (11 milliards) viendront à échéance en 2014-2015.

^[2] Selon la Stratégie de gestion de la dette 2012-2013, l’encours des bons du Trésor devait atteindre 159 milliards de dollars à la fin de l’exercice 2012-2013. On prévoit maintenant qu’il dépassera, de 22 milliards de dollars, cette somme en raison de la quantité supérieure aux prévisions d’obligations rachetées lors d’opérations dans le cadre du programme de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie.