Annexe 2 :
Stratégie de
gestion de la dette
Sur cette page :
Rapport sur les répercussions
Apprenez-en plus sur les répercussions prévues sur le genre et la diversité des mesures figurant dans l'Annexe 2 : Stratégie de gestion de la dette.
Introduction
La Stratégie de gestion de la dette de 2024-2025 énonce les objectifs, la stratégie et les plans d'emprunt du gouvernement du Canada au chapitre de son programme d'emprunt sur le marché intérieur et extérieur, et de la gestion de ses réserves officielles de liquidités internationales.
Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), la ministre des Finances doit déposer devant chaque chambre du Parlement un rapport faisant état, d'une part, des emprunts qu'elle prévoit contracter au cours de l'exercice en question et de l'utilisation qu'elle compte faire des fonds empruntés, et, d'autre part, de la gestion de la dette publique dans les 30 jours de séance suivant le début de l'exercice. La Stratégie de gestion de la dette de 2024-2025 répond à cette exigence.
Objectifs
Les objectifs fondamentaux de la gestion de la dette consistent à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada et de maintenir le bon fonctionnement du marché de ses titres.
Le gouvernement est déterminé à administrer le programme de gestion de la dette de manière prudente pour assurer une structure équilibrée de la dette, ce qui contribue au maintien de la stabilité des frais de la dette et à la réduction du risque du portefeuille d'emprunts.
L'accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien contribue à réduire les coûts et l'instabilité des prix pour le gouvernement, ce qui lui permet d'obtenir des fonds de façon efficiente au fil du temps et de répondre à ses besoins financiers.
La Stratégie de gestion de la dette assure la transparence des plans d'emprunt du gouvernement pour maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de ses titres et garantit la durabilité à long terme de son programme d'emprunt.
Le gouvernement surveille de près les marchés financiers et rajustera si nécessaire les émissions afin de réagir de façon appropriée à l'évolution de la demande du marché ou de ses besoins financiers.
Perspectives concernant la dette du gouvernement du Canada
Grâce à la gestion financière responsable du gouvernement, le Canada est toujours dans une position enviable par rapport à ses pairs internationaux pour ce qui est de sa situation budgétaire et de son niveau d'endettement. Parmi les membres du G7, le Canada devrait afficher au cours des cinq prochaines années le ratio de la dette nette au PIB le plus bas et des résultats budgétaires robustes. Les agences de notation indiquent que l'efficacité, la stabilité et la prévisibilité du processus décisionnel et des institutions politiques du Canada, ainsi que la diversité et la résilience de son économie, ses marchés financiers bien réglementés et sa marge de manœuvre monétaire et budgétaire contribuent à la forte cote de crédit actuelle du pays. Voici ce que les agences de notation ont accordé au Canada : Moody's – Aaa, S&P – AAA, DBRS – AAA et Fitch – AA+.
Opérations d'emprunt prévues en 2024-2025
Les sources et les utilisations projetées des emprunts pour l'exercice 2024-2025 sont présentées au tableau A2.1. La comparaison des sources et des utilisations des emprunts, en données réelles, avec les projections pour la même période, sera présentée dans le Rapport sur la gestion de la dette de 2024-2025. Ce document sera publié peu après la parution des Comptes publics du Canada de 2025, lesquels fourniront des renseignements comptables détaillés sur la dette portant intérêt du gouvernement.
Sources des emprunts
Le montant total du principal que le gouvernement empruntera en 2024-2025 devrait s'établir à 508 milliards de dollars, dont 83 % représentent la portion qui sera utilisée pour refinancer la dette qui arrive à échéance. Ce niveau d'emprunt est conforme au montant maximal d'emprunt actuel de 1 831 milliards de dollars prévu par la loi et énoncé dans la Loi autorisant certains emprunts. Le gouverneur en conseil a approuvé un plafond d'emprunt annuel du même ordre en 2024-2025. Le gouvernement propose de présenter des modifications à la Loi autorisant certains emprunts qui augmenteront sa limite totale d'emprunt afin d'assurer que la population canadienne continue de recevoir les prestations et les services de première importance auxquels elle a droit.
Utilisations des emprunts
Pour l'exercice 2024-2025, la taille des émissions brutes d'obligations sur le marché intérieur et de bons du Trésor (soit le programme d'emprunt sur le marché intérieur) s'élève à 500 milliards de dollars. Ce montant tient compte des besoins en refinancement de 414 milliards de dollars pour la dette qui arrive à échéance, des besoins financiers projetés de 102 milliards de dollars, incluant la somme de 30 milliards de dollars pour financer l'achat d'Obligations hypothécaires du Canada, ainsi que d'une réduction de 16 milliards de dollars des soldes de trésorerie. Le gouvernement a aussi l'intention d'emprunter l'équivalent de 8 milliards de dollars en devises, uniquement dans le but de financer ses réserves officielles de liquidités internationales (voir les détails ci-dessous).
Les emprunts réels pour l'exercice pourraient différer des projections en raison de l'incertitude liée aux projections économiques et budgétaires, du moment particulier où seront effectuées les opérations de trésorerie, ainsi que d'autres facteurs, notamment la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d'État. En réponse à ces changements imprévus des besoins financiers, l'émission de titres de créance pourrait être modifiée au cours de l'année, modification qui, habituellement, touche d'abord l'émission de bons du Trésor. Le gouvernement pourrait également rajuster l'émission d'obligations en fonction de changements plus importants ou d'une évolution de la demande du marché.
| Sources des emprunts | |
|---|---|
|
À payer en dollars canadiens
|
|
|
Bons du Trésor1
|
272 |
|
Obligations
|
228 |
|
Total à payer en dollars canadiens
|
500 |
|
À payer en devises
|
8 |
| Total – Sources des emprunts | 508 |
| Utilisation des emprunts | |
| Besoins en refinancement | |
|
À payer en dollars canadiens
|
|
|
Bons du Trésor
|
267 |
|
Obligations
|
147 |
|
Titres sur le marché de détail
|
0 |
|
Total à payer en dollars canadiens
|
414 |
|
À payer en devises
|
7 |
| Total – Besoins en refinancement | 421 |
| Besoins financiers | |
|
Solde budgétaire
|
40 |
|
Opérations non budgétaires
|
|
|
Régimes de retraite et autres comptes
|
-6 |
|
Actifs non financiers
|
5 |
|
Prêts, placements et avances
|
|
|
Dont :
|
|
|
Prêts à des sociétés d'État
|
42 |
|
Autres
|
6 |
|
Autres opérations2
|
16 |
| Total – Besoins financiers | 102 |
| Total – Utilisation des emprunts | 523 |
| Augmentation ou diminution (-) nette de l'encaisse | -16 |
| Autres opérations de la dette non échue3 | 0 |
|
Source : Calculs du ministère des Finances Canada Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. Les utilisations des emprunts de valeur négative correspondent à des ressources financières. 1 Les bons du Trésor sont reconduits ou refinancés un certain nombre de fois durant l'exercice. Le montant des nouvelles émissions au cours d'un exercice est donc supérieur à l'encours à la fin de l'exercice, tel qu'il est présenté dans le tableau. 2 Les autres opérations comprennent principalement la conversion des opérations selon la comptabilité d'exercice en rentrées et en sorties de fonds au titre des impôts et des taxes à recevoir et des autres comptes débiteurs, des accords de perception fiscale conclus avec les provinces et les territoires, des montants à verser aux contribuables et des autres passifs, ainsi que des variations des comptes d'opérations de change. 3 Ces opérations comprennent les escomptes non amortis sur les émissions de titres, les intérêts courus, les obligations découlant de contrats de location-acquisition et d'autres dettes non échues. |
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Programme d'emprunt 2024-2025
En 2024-2025, les besoins en emprunts devraient demeurer élevés pour financer la dette arrivant à échéance et les besoins financiers, notamment l'achat d'Obligations hypothécaires du Canada. Compte tenu de l'imprévisibilité des taux d'intérêt, le programme d'emprunt de l'exercice 2024-2025 se concentre principalement sur la diminution du risque de refinancement, ainsi que sur la réduction dans la mesure du possible de la volatilité des frais de la dette publique pendant la période de rajustement des taux, qui devrait se produire au cours des prochaines années.
Dans ce contexte, le gouvernement prévoit réduire l'émission de bons du Trésor à 54 % du total des émissions de titres intérieurs, par rapport à 57 % l'an dernier. De plus, il procède à une augmentation de ses émissions, qui passent à 60 milliards de dollars pour ses titres à 10 ans, et à 16 milliards de dollars pour ses titres à 30 ans. Pendant les consultations sur la gestion de la dette de l'automne dernier, les participants au marché ont clairement fait état de la nécessité d'augmenter les émissions de titres de créance à long terme. Le gouvernement continuera de surveiller le fonctionnement de ce secteur et pourrait choisir de rajuster ses émissions, si un changement en fonction de la conjoncture s'avère nécessaire.
Composition de la dette contractée sur les marchés
L'encours total de la dette contractée sur les marchés devrait atteindre 1 441 milliards de dollars à la fin de l'exercice 2024-2025 (tableau A2.2).
| Données réelles 2020-2021 |
Données réelles 2021-2022 |
Données réelles 2022-2023 |
Données réelles 2023-2024 |
Projections 2024-2025 |
|
|---|---|---|---|---|---|
| Obligations sur le marché intérieur1 | 875 | 1 031 | 1 038 | 1 086 | 1 146 |
| Bons du Trésor | 219 | 187 | 202 | 267 | 272 |
| Dette extérieure | 15 | 14 | 16 | 22 | 23 |
| Total – Dette contractée sur les marchés | 1 109 | 1 232 | 1 256 | 1 375 | 1 441 |
|
Sources : Banque du Canada; calculs du ministère des Finances Canada. Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. 1 Comprend la dette supplémentaire qui s'est accumulée au cours de l'exercice à la suite des rajustements de la valeur des obligations à rendement réel en fonction de l'inflation. |
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| Données réelles 2022-2023 |
Données réelles 2023-2024 |
Prévisions 2024-2025 |
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|---|---|---|---|
| Bons du Trésor | 202 | 267 | 272 |
|
2 ans
|
67 | 86 | 88 |
|
3 ans
|
20 | 6 | 0 |
|
5 ans
|
31 | 47 | 60 |
|
10 ans
|
52 | 47 | 60 |
|
30 ans
|
14 | 14 | 16 |
|
Obligations vertes
|
- | 4 | 4 |
|
Total – Obligations
|
185 | 204 | 228 |
| Total – Émissions brutes | 387 | 471 | 500 |
| Part des obligations à long terme (10 ans ou plus) par rapport au total des obligations | 36 % | 30 % | 33 % |
| Part des bons du Trésor par rapport au total des émissions de bons | 52 % | 57 % | 54 % |
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Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. 1 Émission sous réserve des dépenses disponibles et des conditions du marché. 2 Le total des émissions comprend les obligations à rendement réel, les obligations à très longue échéance et les obligations de souveraineté de l'Ukraine. Sources : Banque du Canada; calculs du ministère des Finances Canada |
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Programme des bons du Trésor
En mai, le gouvernement du Canada émettra un bon du Trésor à 1 mois, en tant que titre à nouvelle échéance dans le cadre du programme d'emprunt sur le marché intérieur. Cette émission vise à soutenir la transition des acceptations bancaires qui seront retirées du marché monétaire canadien, quand le taux CDOR (« Canadian Dollar Offered Rate ») cessera d'être publié, en juin 2024. Refinitiv Benchmark Services (UK) Limited, qui publie encore le taux CDOR, cessera de le faire à cette date.
Comme on peut le lire dans l'Énoncé économique de l'automne de 2023, les participants au marché se sont montrés intéressés par le bon du Trésor à 1 mois, du moins temporairement, pour soutenir le marché monétaire canadien pendant la transition.
Le bon du Trésor à 1 mois sera émis de façon temporaire. Son émission continue sera évaluée et déterminée en fonction de facteurs comme les besoins du marché et son efficience à titre d'outil de financement pour le gouvernement du Canada.
Programme des obligations de 2024-2025
La valeur annuelle des émissions brutes d'obligations devrait s'établir à 228 milliards de dollars en 2024-2025. Les émissions ont augmenté sur l'ensemble de la courbe de rendement, plus particulièrement dans le segment à long terme (à 10 ans et à 30 ans). La proportion d'émissions dans ce segment devrait atteindre 33 %, par rapport à 30 % en 2023-2024.
Les émissions ont augmenté dans les segments à 10 ans et à 30 ans pour répondre à la demande des participants au marché, comme il a été souligné lors des dernières consultations sur la Stratégie de gestion de la dette. Le gouvernement demeure déterminé à soutenir la liquidité dans tous les segments d'obligations et à promouvoir un marché efficace dans tous les segments de la courbe de rendement.
Perspectives sur les frais de la dette publique
Le gouvernement continuera de surveiller les frais de la dette publique et se fait un devoir de maintenir les frais de service de la dette stables et bas. Selon ses projections, le gouvernement prévoit maintenant que les frais de la dette publique s'élèveront à 54,1 milliards de dollars en 2024-2025, soit 1,8 % du PIB. Au cours des cinq prochaines années, le gouvernement anticipe que les frais de la dette demeureront stables, soit à environ 1,8 % du PIB.
Malgré la montée des taux d'intérêt depuis 2022, les frais de la dette du gouvernement, en proportion du PIB, n'ont affiché qu'une légère augmentation par rapport aux derniers creux historiques et demeurent bien en dessous de la moyenne historique des 40 dernières années (graphique A2.1).
La stabilité des frais de la dette en pourcentage du PIB témoigne des efforts que le gouvernement a déployés au cours des dernières années pour assurer une gestion prudente du programme de la dette en vue de réduire au minimum les frais de service de la dette.
Frais de la dette publique, en pourcentage du PIB, de 1981 à 2029
Dates d'échéance et fourchettes cibles des obligations de référence
Pour l'exercice 2024-2025, sous l'effet de niveaux d'émissions plus faibles en ce qui a trait aux bons du Trésor et plus élevés en ce qui a trait aux obligations, la taille cible des émissions de référence dans les segments de 5 ans et de 10 ans est plus élevée que les niveaux annoncés dans l'Énoncé économique de l'automne de 2023 (tableau A2.4).
| Févr. | Mars | Avr. | Mai | Juin | Août | Sept. | Oct. | Nov. | Déc. | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2 ans | 18-26 | 18-26 | 18-26 | 18-26 | ||||||
| 5 ans | 26-34 | 26-34 | ||||||||
| 10 ans | 26-34 | 26-34 | ||||||||
| 30 ans | 20-30 | |||||||||
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Source : Calculs du ministère des Finances Canada. Nota – Ces montants ne comprennent pas les versements de coupons. 1 L'émission annuelle réelle peut varier. |
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Calendrier des adjudications d'obligations
En 2024-2025, il y aura des adjudications régulières d'obligations à 2 ans, à 5 ans, à 10 ans et à 30 ans. Le nombre d'adjudications par segment est indiqué au tableau A2.5. Le nombre réel des adjudications peut différer de leur nombre prévu en raison de variations imprévues des besoins en emprunts ou de l'évolution de la demande du marché.
| Segment | Adjudications prévues |
|---|---|
| 2 ans | 16 |
| 5 ans | 12 |
| 10 ans | 12 |
| 30 ans | 8 |
|
Source : Ministère des Finances Canada. |
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Les dates des adjudications continueront d'être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche sur son site Web avant le début de chaque trimestre.
Programme d'obligations vertes
Afin d'appuyer la croissance du marché du financement durable au Canada, le gouvernement a lancé le programme fédéral d'obligations vertes en mars 2022.
Le 27 février 2024, le gouvernement du Canada a émis avec succès une série d'obligations vertes à 10 ans d'une valeur de 4 milliards de dollars. Il s'agissait de sa deuxième série d'obligations vertes et la première selon son Cadre des obligations vertes actualisé, dans lequel figurent certaines dépenses liées à l'énergie nucléaire. Le Canada est le premier emprunteur souverain à émettre une obligation verte englobant certaines dépenses liées à l'énergie nucléaire, ce qui témoigne de son engagement à devenir un chef de file mondial de l'énergie nucléaire.
Cette deuxième offre d'obligations vertes a suscité une forte demande de la part des investisseurs écologiquement et socialement responsables qui représentaient la majorité des preneurs (soit 66 %), et de la part des investisseurs étrangers, qui constituaient plus de 33 % du bassin des investisseurs. La valeur du carnet de commandes final s'élevait à plus de 7,4 milliards de dollars.
Le programme d'obligations vertes du Canada soutient la croissance du marché de la finance durable au Canada et ailleurs dans le monde, et stimule les investissements dans la croissance propre, l'énergie renouvelable, la lutte contre les changements climatiques et la protection de l'environnement au Canada. Le gouvernement demeure résolu à émettre régulièrement des obligations vertes.
Propositions législatives pour soutenir le programme des Obligations hypothécaires du Canada
Afin de stimuler la construction de logements dans tout le pays, le gouvernement du Canada a annoncé dans l'Énoncé économique de l'automne de 2023 qu'il procéderait chaque année à l'achat d'Obligations hypothécaires du Canada (OHC) jusqu'à un montant pouvant atteindre 30 milliards de dollars. Le gouvernement a officiellement effectué le premier de ces achats le 14 février 2024, et acheté des OHC totalisant 7,5 milliards de dollars en février et en mars 2024.
Pour soutenir ces achats, deux modifications législatives sont proposées par l'intermédiaire du budget de 2024.
À l'automne 2023, le gouvernement a fait passer la limite annuelle des Obligations hypothécaires du Canada de 40 milliards de dollars à 60 milliards de dollars, afin de débloquer du financement à faible coût pour la construction d'immeubles à logements locatifs et de faciliter la construction de 30 000 appartements locatifs supplémentaires par an. Pour faciliter cette augmentation et s'assurer que la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) peut continuer à soutenir la construction d'immeubles collectifs locatifs, dans le budget de 2024, le gouvernement propose de faire passer les plafonds législatifs applicables aux assurances et aux garanties en vigueur en vertu de la Loi nationale sur l'habitation à 800 milliards de dollars.
La Loi autorisant certains emprunts précise un montant maximal des emprunts pouvant être effectués par le gouvernement du Canada et les sociétés d'État mandataires. En vertu de la loi, tant les OHC garanties par le gouvernement du Canada par l'intermédiaire de la SCHL que les titres émis par le gouvernement du Canada pour acheter ces OHC sont pris en compte dans le montant maximum d'emprunt prévu par la loi. Cette façon de faire donne lieu à un double comptage de cette exposition.
Pour remédier à ce problème, dans le budget de 2024, le gouvernement propose de modifier la Loi autorisant certains emprunts afin que le montant emprunté au moyen des émissions et des ventes d'Obligations hypothécaires du Canada garanties par la SCHL et achetées par la ministre des Finances, au nom du gouvernement du Canada, soit déduit du calcul du montant total indiqué à l'article 4.
Gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada
Le Compte du fonds des changes, géré par la ministre des Finances au nom du gouvernement du Canada, représente la plus importante composante des réserves officielles de liquidités internationales du Canada. Il s'agit d'un portefeuille des réserves officielles de liquidités internationales du Canada et des droits de tirage spéciaux (DTS) pouvant servir à favoriser le contrôle et la protection de la valeur externe du dollar canadien et à fournir une source de liquidité au gouvernement, au besoin. Outre les réserves conservées dans le Compte du fonds des changes, les réserves officielles internationales du Canada comprennent la position de réserve du Canada au Fonds monétaire international.
Le gouvernement effectue des emprunts afin d'investir dans des réserves liquides, qui sont maintenues à un taux minimal de 3 % du PIB nominal. Les besoins en financement estimés pour 2024-2025 seront d'environ 11 milliards de dollars américains; ce montant pourrait toutefois varier sous l'effet des fluctuations des taux d'intérêt à l'étranger et des taux de change.
La combinaison de sources utilisées dans le but de répondre aux besoins en financement nets pour l'année dépendra d'un certain nombre de considérations, notamment le coût relatif et la conjoncture. Les sources comprennent l'émission d'effets à court terme libellés en dollars américains (bons du Canada) et de billets à moyen terme, ainsi que la conclusion de swaps de devises, qui permettent d'accroître les réserves de liquidités, de même que l'émission d'obligations multimarchés.
Le Canada a recours à l'émission de titres d'emprunt libellés en devises exclusivement pour financer ses réserves officielles internationales.
De plus amples renseignements sur le financement en devises et les actifs des réserves de change se trouvent dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada ainsi que dans La revue financière.
Programmes de rachat d'obligations
En novembre 2022, le gouvernement a annoncé la reprise du Programme de rachat d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie. Cette opération de gestion vise à gérer efficacement les flux de trésorerie du gouvernement du Canada avant les échéances d'obligations importantes.
Le gouvernement entend poursuivre le rachat d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie en 2024-2025.
Gestion de la trésorerie
L'objectif fondamental de la gestion de la trésorerie consiste à faire en sorte que le gouvernement dispose en tout temps d'une encaisse suffisante pour répondre à ses besoins opérationnels.
Le 21 février 2024, pour gérer avec efficacité ses soldes de trésorerie, le gouvernement du Canada a rétabli les séances du matin pour l'adjudication des soldes de trésorerie du Receveur général.
À l'heure actuelle, la trésorerie du gouvernement est en dépôt auprès de la Banque du Canada, y compris les soldes opérationnels et les soldes détenus aux fins de la liquidité prudentielle. Des mises à jour périodiques de la position de liquidité sont présentées dans La revue financière.
Liquidité prudentielle
Le gouvernement détient des actifs financiers liquides prenant la forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change afin d'être en mesure de respecter ses obligations de paiement, dans l'éventualité où l'accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Les niveaux globaux de liquidité du gouvernement sont gérés de manière à couvrir normalement au moins un mois des flux de trésorerie nets projetés, y compris les versements de coupons et les besoins en refinancement de la dette.
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