Annexe 3 : 
Stratégie de gestion de la dette

Introduction

Dans le cadre du Budget de 2025, le gouvernement du Canada a publié la Stratégie de gestion de la dette de 2026-2027, qui énonce les objectifs, la stratégie et les plans d'emprunt du gouvernement en ce qui a trait à son programme d'emprunt sur le marché intérieur et à la gestion de ses réserves officielles de liquidités internationales. La Mise à jour économique du printemps de 2026 fournit une mise à jour sur cette stratégie.

Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le ministre des Finances doit déposer devant chaque chambre du Parlement un rapport faisant état des emprunts qu'il prévoit contracter au cours de l'exercice à venir, y compris l'utilisation qu'il compte faire des fonds empruntés et la gestion de la dette publique, dans les 30 jours de séance suivant le début de l'exercice. La mise à jour de la Stratégie de gestion de la dette de 2026-2027 répond à l'exigence législative établie dans la Loi sur la gestion des finances publiques.

Objectifs

Les objectifs fondamentaux de la gestion de la dette consistent à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada et de maintenir le bon fonctionnement du marché de ses titres.

Le gouvernement est déterminé à administrer le programme de gestion de la dette de manière prudente pour assurer une structure équilibrée de la dette, ce qui contribue au maintien de la stabilité des frais de la dette et à la réduction du risque du portefeuille d'emprunts.

L'accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien contribue à réduire les coûts et l'instabilité des prix pour le gouvernement, ce qui lui permet d'obtenir des fonds de façon efficiente au fil du temps et de répondre à ses besoins financiers.

La Stratégie de gestion de la dette assure la transparence des plans d'emprunt du gouvernement pour maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de titres de celui-ci, et garantit la durabilité à long terme de son programme d'emprunt.

Le gouvernement surveille de près les marchés financiers et rajustera si nécessaire les émissions afin de réagir de façon appropriée à l'évolution de la demande du marché ou de ses besoins financiers.

Perspectives concernant la dette du gouvernement du Canada et les frais de la dette publique

Grâce à la gestion financière responsable du gouvernement, le Canada est toujours dans une position enviable par rapport à ses pairs internationaux en ce qui a trait à sa situation budgétaire et à son niveau d'endettement. Le Canada continue d'enregistrer le plus faible ratio de la dette nette par rapport au produit intérieur brut (PIB) parmi les pays du G7. Il figure aussi parmi les deux seuls pays du G7 à avoir une cote AAA : sa cote de crédit est AAA (ou l'équivalent) auprès des agences de notation Moody's, S&P et DBRS, et AA+ auprès de l'agence de notation Fitch. Les agences de notation indiquent que l'efficacité et la prévisibilité du processus décisionnel et la stabilité des institutions politiques du Canada, ainsi que la diversité et la résilience de son économie, ses marchés financiers bien réglementés et sa marge de manœuvre en matière de politique monétaire et budgétaire contribuent à la solide cote de crédit du pays.

Le gouvernement continue de surveiller le coût de la dette publique et se fait un devoir de maintenir les frais de service de la dette stables et bas. Il prévoit maintenant que le coût de la dette publique s'élèvera à 58,7 milliards de dollars en 2026-2027, soit 1,7 % du produit intérieur brut (PIB), et qu'il atteindra 2,1 % du PIB d'ici 2030-2031.

Malgré la montée des taux d'intérêt depuis 2022, le coût de la dette du gouvernement en proportion du PIB demeure viable, proche de son creux historique et inférieur à la moyenne historique de 3,2 % observée au cours des 40 dernières années. Le maintien du coût de la dette à un faible niveau en pourcentage du PIB démontre que le gouvernement a assuré une gestion prudente de la dette en limitant les frais de service de la dette ces dernières années.

Mise à jour du programme d'emprunt de 2026-2027

Les sources et les utilisations projetées des emprunts pour l'exercice 2026-2027 sont présentées au tableau A3.1. Les fonds empruntés servent aux revenus généraux du gouvernement, bien que certains produits puissent faire l'objet d'un suivi ou être attribués à des dépenses gouvernementales particulières, comme c'est le cas pour les obligations vertes. La comparaison des sources et des utilisations des emprunts, en données réelles, avec les projections pour le même exercice financier sera présentée dans le Rapport sur la gestion de la dette, publié peu après les Comptes publics du Canada.

Sources des emprunts

Le plan d'emprunt préliminaire, qui a été présenté dans le Budget de 2025, indiquait que le gouvernement devrait emprunter un total projeté de principal de 594 milliards de dollars en 2026-2027, ce qui est inférieur à la prévision de 614 milliards de dollars pour 2025-2026.

La mise à jour du plan d'emprunt prévoit des emprunts totaux de 571 milliards de dollars en 2026-2027, soit un montant légèrement inférieur aux estimations préliminaires, en raison d'une diminution des besoins financiers projetés en 2026-2027 et de besoins en refinancement légèrement plus faibles (en raison d'emprunts moins élevés que prévu en 2025-2026). La totalité de la variation des besoins d'emprunt pour 2026-2027 se reflétera par une baisse des émissions de bons du Trésor – le programme des obligations ne changera pas par rapport à ce qui était prévu dans le Budget de 2025. Ce niveau d'emprunt est conforme au montant maximum d'emprunt prévu par la Loi autorisant certains emprunts, soit 2 541 milliards de dollars.

Le tableau A3.2 présente les émissions d'obligations en dollars canadiens et de bons du Trésor par échéance. Les emprunts réels pour l'exercice pourraient varier à la hausse ou à la baisse si les résultats économiques et budgétaires diffèrent des projections, de même qu'en raison du moment où seront effectuées les opérations de trésorerie et d'autres facteurs, comme la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d'État. En réponse à ces changements imprévus des besoins financiers, l'émission de titres de créance peut être modifiée au cours de l'année, modification qui, habituellement, touche d'abord l'émission de bons du Trésor. Le gouvernement pourrait aussi rajuster l'émission d'obligations en fonction de changements plus importants ou d'une évolution de la demande du marché.

Utilisations des emprunts

Emprunt sur le marché intérieur

Les émissions brutes projetées de 566 milliards de dollars en 2026-2027 sur le marché intérieur répondront aux besoins en refinancement de la dette de 433 milliards de dollars qui arrive à échéance (soit 77 % du total des emprunts) et aux besoins financiers prévus de 133 milliards de dollars (dont une somme de 30 milliards de dollars qui servira à financer les achats d'Obligations hypothécaires du Canada).

Emprunt à l'étranger

Le gouvernement pourrait aussi emprunter l'équivalent de 5 milliards de dollars canadiens en devises étrangères, afin de financer ses réserves officielles de liquidités internationales dans le cadre de son programme d'obligations multimarchés (voir les détails ci-après).

Composition de la dette contractée sur les marchés

L'encours total de la dette contractée sur les marchés devrait atteindre 1 741 milliards de dollars à la fin de l'exercice 2026-2027 (tableau A3.3).

Programme des bons du Trésor

Le Budget de 2025 prévoyait un encours cible des bons du Trésor de 291 milliards de dollars au 31 mars 2027. Compte tenu de l'émission de bons du Trésor moins élevés que prévu en 2025-2026 et des besoins financiers actualisés pour 2026-2027, l'encours cible est modérément révisé à la baisse pour s'établir à 268 milliards de dollars. Le gouvernement estime que les échéances à 3 mois, à 6 mois et à 12 mois répondent bien à la demande du marché pour les émissions de titres à court terme du gouvernement et maintiendra son calendrier d'adjudication toutes les deux semaines.

Programme des obligations

La valeur annuelle des émissions brutes d'obligations devrait s'établir à 298 milliards de dollars en 2026-2027, soit un montant inchangé par rapport à la projection préliminaire du Budget de 2025. La valeur des émissions d'obligations devrait s'établir à 53 % du total des emprunts. En ce qui concerne le programme des obligations, 35 % des obligations émises auront des échéances à 10 ans ou plus, soit une légère hausse par rapport à 34 % en 2025-2026.

Dates d'échéance et fourchettes cibles des obligations de référence

Le gouvernement maintiendra les fourchettes cibles des obligations de référence ainsi que le nombre d'adjudications prévues, comme l'indiquait le plan d'emprunt préliminaire pour 2026-2027 présenté dans le Budget de 2025 (voir les tableaux A3.4 et A3.5).

Les dates des adjudications continueront d'être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche sur son site Web avant le début de chaque trimestre.

Obligations vertes et obligations de transition

À la suite de sa première opération de l'exercice 2025-2026 réalisée en octobre 2025, le gouvernement a procédé à une deuxième offre en février 2026 par l'émission d'une nouvelle obligation à 10 ans s'élevant à 2 milliards de dollars. Cette émission a suscité une forte demande de la part des investisseurs écoresponsables et des investisseurs soucieux sur le plan social, qui représentaient la majorité des preneurs, et de la part d'investisseurs canadiens et étrangers.

Le programme d'obligations vertes du Canada continue de soutenir la croissance du marché canadien de la finance durable et met en valeur les investissements du Canada pour lutter contre les changements climatiques et protéger l'environnement. Le gouvernement demeure résolu à émettre régulièrement des obligations vertes. Comme annoncé précédemment, il envisage l'établissement d'un cadre d'obligations durables, qui suivra les lignes directrices canadiennes sur l'investissement durable (la « taxonomie »), en cours d'élaboration, et qui permettrait l'émission d'obligations vertes et de nouvelles obligations de transition. Le cadre serait élargi de manière à englober les secteurs économiques pendant l'élaboration de la taxonomie.

Loi autorisant certains emprunts

Aux termes du cadre d'autorisation d'emprunt du Parlement adopté le 23 novembre 2017, une autorisation parlementaire est accordée en vertu de la Loi autorisant certains emprunts et de la partie IV de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui permet au ministre de contracter des emprunts, jusqu'à un montant total maximum approuvé par le Parlement.

Le 27 mars 2026, le Parlement a augmenté le montant maximum des emprunts figurant dans la Loi autorisant certains emprunts à 2 541 milliards de dollars, par rapport à 2 126 milliards de dollars auparavant. Ce montant comprend les emprunts contractés par les sociétés d'État mandataires autres que ceux contractés auprès du gouvernement du Canada, et les obligations hypothécaires du Canada garanties par la Société canadienne d'hypothèques et de logement (à l'exception des obligations achetées par le gouvernement du Canada). Au 31 mars 2026, l'encours des emprunts assujettis au montant maximum était d'environ 1 921 milliards de dollars, par rapport à 1 788 milliards de dollars au 31 mars 2025. On prévoit qu'il atteindra 2 073 milliards de dollars au 31 mars 2027. Les montants définitifs assujettis au montant maximum prévu par la Loi autorisant certains emprunts sont présentés dans les Comptes publics du Canada publiés annuellement.

Obligations hypothécaires du Canada

Conformément à l'annonce faite dans le Budget de 2025, la limite d'émission annuelle d'Obligations hypothécaires du Canada (OHC) est passée à 80 milliards de dollars en 2026, par rapport à 60 milliards de dollars en 2025. Cette augmentation du financement hypothécaire à coût avantageux pour les prêteurs appuiera la construction de nouveaux bâtiments à logements multiples au Canada.

Comme il a été annoncé dans le Budget de 2025, le gouvernement maintiendra son niveau d'achat d'OHC, qui peut atteindre jusqu'à 30 milliards de dollars par année, pour que les marchés privés aient un plein accès à ces nouvelles émissions.

Gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada

Le Compte du fonds des changes (CFC), géré par le ministre des Finances au nom du gouvernement du Canada, représente la plus importante composante des réserves officielles de liquidités internationales du Canada. Il s'agit d'un portefeuille des réserves officielles de liquidités internationales du Canada et des droits de tirage spéciaux pouvant servir à favoriser le contrôle et la protection de la valeur externe du dollar canadien et à fournir une source de liquidités au gouvernement, au besoin. Outre les réserves conservées dans le CFC, les réserves officielles internationales du Canada comprennent la position de réserve du Canada au Fonds monétaire international.

Le gouvernement effectue des emprunts afin d'investir dans des réserves liquides, qui sont maintenues à un taux minimal de 3 % du PIB. L'émission d'obligations en devises pour 2026-2027 pourrait équivaloir à une valeur pouvant atteindre 5 milliards de dollars canadiens, mais pourrait varier en fonction des conditions du marché.

Le Canada a recours à l'émission de titres d'emprunt libellés en devises exclusivement pour financer ses réserves officielles internationales. Depuis la relance du programme en 2009, il y a eu 12 émissions d'obligations multimarchés libellées en dollars américains, la plus récente émission datant de mars 2025.

De plus amples renseignements sur le financement en devises et les actifs des réserves de change se trouvent dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada ainsi que dans La revue financière.

Gestion de la trésorerie et liquidité prudentielle

L'objectif fondamental de la gestion de la trésorerie consiste à faire en sorte que le gouvernement dispose en tout temps d'une encaisse suffisante pour répondre à ses besoins opérationnels et de liquidités.

Le gouvernement détient des actifs financiers liquides prenant la forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change afin d'être en mesure de respecter ses obligations de paiement, y compris le versement du principal et des intérêts, dans l'éventualité où l'accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Les niveaux de liquidités globaux du gouvernement sont gérés pour couvrir normalement au moins un mois de flux de trésorerie nets projetés, y compris le versement des intérêts et les besoins en refinancement de la dette.

Dans le cadre de la gestion prudente de ses soldes de trésorerie, le gouvernement tient des séances matinales pour l'adjudication des soldes de trésorerie du Receveur général. Il peut ainsi gérer efficacement ses soldes de trésorerie en dollars canadiens, en veillant à avoir suffisamment de liquidités pour ses besoins de fonctionnement quotidiens, tout en obtenant un taux de rendement compétitif dicté par le marché sur ses soldes de trésorerie excédentaires.

À part les fonds déployés dans les séances du matin pour l'adjudication des soldes de trésorerie du Receveur général, la trésorerie du gouvernement est en dépôt auprès de la Banque du Canada, y compris les soldes opérationnels et les soldes détenus aux fins de la liquidité prudentielle. Des mises à jour périodiques de la position de liquidité sont présentées dans La revue financière.

Le gouvernement poursuivra ses rachats d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie en 2026-2027 pour gérer efficacement les flux de trésorerie du gouvernement avant les échéances d'obligations importantes. De plus amples détails sur ces opérations figurent dans les Rachats d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie.