Archivée - Annexe 2
Mise à jour de la Stratégie de gestion de la dette de 2022-2023

Introduction

Dans le cadre du budget de 2022, le gouvernement a publié la Stratégie de gestion de la dette de 2022-2023, qui énonce les objectifs, la stratégie et les plans d’emprunt du gouvernement en ce qui a trait à son programme d’emprunt sur le marché intérieur et à la gestion de ses réserves officielles de liquidités internationales.

Faits saillants des consultations

En septembre et en octobre 2022, le ministère des Finances et la Banque du Canada ont tenu plus de 25 réunions bilatérales avec des participants au marché, qui leur ont fourni des commentaires écrits. Ces consultations, qui font partie intégrante du processus de gestion de la dette, ont permis de recueillir des points de vue sur des questions liées à la conception et au fonctionnement du programme d’emprunt sur le marché intérieur du gouvernement du Canada.

Dans l’ensemble, les participants au marché ont indiqué que le marché canadien des titres d’emprunt continue de fonctionner relativement bien dans un environnement mondial où les taux d’intérêt augmentent et où l’instabilité est considérablement élevée. De façon générale, la demande est bonne pour presque tous les secteurs d’émission de titres de créance du gouvernement du Canada, à l’exception des obligations à trois ans et à rendement réel, dont la demande et la liquidité ont été relativement plus faibles. Les participants ont également convenu que le Canada devrait, au fil du temps, envisager un cadre d’obligations durable plus élargi, qui pourrait comprendre des obligations sociales ou de transition, en plus des obligations vertes.

Un résumé détaillé des consultations tenues à l’automne 2022 se trouve sur le site Web de la Banque du Canada.

Ajustements au plan d’emprunt de 2022-2023

Comme on peut le voir dans la section des projections budgétaires, les perspectives budgétaires pour 2022-2023 se sont améliorées depuis le budget de 2022. Le déficit prévu pour 2022-2023 a diminué de 16 milliards de dollars par rapport aux prévisions du printemps. En outre, le déficit pour 2021-2022 a été révisé à la baisse de plus de 23 milliards de dollars depuis le budget de 2022.

Étant donné l’amélioration de la situation financière, le niveau d’émission d’obligations pour 2022-2023 a été réduit de 21 milliards de dollars et l’encours des bons du Trésor de fin d’année a été réduit de 21 milliards par rapport à ce qui figure dans la Stratégie de gestion de la dette de 2022-2023. Cette réduction s'ajoute à la tendance baissière vers des niveaux plus normaux observée dans les émissions depuis le sommet atteint en 2020-2021 causé par la COVID-19 (voir le graphique A2.1).

En juin 2022, le gouvernement a annoncé sa décision d’annuler l’émission d’obligations à très longue échéance, arrivant à échéance en décembre 2064. Cette décision tient compte de la réduction des besoins d’emprunt du Canada de façon générale. Si la situation le justifie, le gouvernement fera part de ses nouvelles intentions en ce qui a trait à l’émission d’obligations à très longue échéance. La projection actualisée pour l’émission brute d’obligations et de bons du Trésor est présentée dans le tableau A2.1.

Programme d’obligations à rendement réel

Le gouvernement a décidé de mettre fin aux émissions d’obligations à rendement réel (ORR). Cette décision, qui entre immédiatement en vigueur, découle d’une faible demande pour ce produit et permettra au gouvernement de promouvoir la liquidité en consolidant le financement au sein de ses propres secteurs de base.

Les réductions du programme des obligations de cette année par rapport au plan du budget de 2022 ont été mises en œuvre de manière équilibrée afin de favoriser le bon fonctionnement du marché dans tous les secteurs. Ces réductions se traduiront également par une diminution des tailles des obligations de référence par rapport au plan du budget de 2022 (tableau A2.2).

Obligations de souveraineté de l’Ukraine

Le 28 octobre 2022, le gouvernement du Canada a annoncé son intention d’émettre des obligations de souveraineté de l’Ukraine d’une valeur de 500 millions de dollars afin de donner aux Canadiennes et aux Canadiens l’occasion de fournir une aide financière au gouvernement ukrainien. L’équivalent du produit de cette émission d’obligations sera acheminé sous forme de prêt, par l’intermédiaire du compte administré par le Fonds monétaire international, pour soutenir le gouvernement et le peuple ukrainiens. Le gouvernement mène actuellement des discussions avec les institutions financières pour rendre ces obligations facilement disponibles aux Canadiens par l’intermédiaire de leurs outils d’investissements habituels.

Programme des obligations vertes

En mars 2022, le gouvernement a publié son Cadre des obligations vertes. Cette publication a été suivie par l’émission des premières obligations vertes du gouvernement pour une valeur de 5 milliards de dollars, soit l’émission d’obligations vertes la plus importante en dollars canadiens à ce jour. Chez les investisseurs, cette émission a suscité une forte demande d’obligations vertes ainsi que du côté des investisseurs soucieux sur le plan social. Le programme d’obligations vertes du Canada contribuera au soutien de la croissance du marché de la finance durable au Canada et mettra en valeur les investissements du Canada relatifs à la lutte contre les changements climatiques et aux initiatives environnementales.

Conformément au Cadre des obligations vertes du Canada, le gouvernement prévoit publier le rapport sur l’affectation de ses premières obligations vertes avant la fin de 2022-2023, et le premier rapport sur les répercussions suivra. Une autre émission d’obligations vertes est également prévue avant la fin de 2022-2023. Les décisions futures quant à la taille, à l'échéance et au calendrier de la prochaine émission d’obligations vertes tiendront compte des points de vue des participants au marché et de la disponibilité en ce qui a trait aux dépenses vertes admissibles.

Le gouvernement du Canada étudiera également l’élaboration d’un cadre d’obligations durable qui lui permettrait d’émettre, par exemple, des obligations sociales ou de transition, en plus des obligations vertes. Cette émission tiendrait compte du soutien du gouvernement en ce qui a trait à un vaste ensemble de politiques environnementales et sociales, en plus d’appuyer davantage le développement du marché de la finance durable canadien.

Émission d’obligations multimarchés

Le Canada émet des obligations en devises étrangères uniquement dans le but de renforcer ses réserves de change liquides. En avril 2022, le Canada a émis pour 3,5 milliards de dollars américains d’obligations multimarchés à 3 ans. Cette émission a été bien accueillie sur les marchés, car elle a attiré plus du double de son affectation à un prix plus juste que celui des émetteurs, en plus d’élargir le bassin d’investisseurs pour y inclure des investisseurs internationaux et nationaux de grande qualité. De plus, cette émission constitue une bonne façon de diversifier davantage les sources de financement des réserves de change canadiennes.