Annexe 2 :
Stratégie de gestion de la dette
Introduction
La Stratégie de gestion de la dette 2027-2028 énonce les objectifs, la stratégie et les plans d'emprunt du gouvernement du Canada au chapitre de son programme d'emprunt sur le marché intérieur et extérieur, et de la gestion de ses réserves officielles de liquidités internationales.
Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le ministre des Finances doit déposer devant chaque chambre du Parlement un rapport faisant état des emprunts qu'il prévoit contracter au cours de l'exercice à venir, y compris l'utilisation qu'il compte faire des fonds empruntés et la gestion de la dette publique, dans les 30 jours de séance suivant le début de l'exercice. La Stratégie de gestion de la dette est habituellement incluse dans le budget, car elle permet d'évaluer les besoins d'emprunt du gouvernement du Canada aux côtés des renseignements contextuels inclus à l'annexe 1, comme les besoins financiers globaux.
Cette stratégie de gestion de la dette comprend le plan d'emprunt pour 2027-2028 et une mise à jour du plan d'emprunt de 2026-2027 publié dans la Mise à jour économique du printemps d'avril 2026. Le programme d'emprunt de 2026-2027 devrait augmenter pour le reste de l'exercice, ce qui entraînera une révision à la hausse de l'émission de bons du Trésor.
Objectifs
Les objectifs fondamentaux de la gestion de la dette consistent à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada et de maintenir le bon fonctionnement du marché de ses titres.
Le gouvernement est déterminé à administrer le programme de gestion de la dette de manière prudente pour assurer une structure équilibrée de la dette, ce qui contribue au maintien de la stabilité des frais de la dette et à la réduction des risques liés au portefeuille d'emprunts.
L'accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien contribue à réduire les coûts et l'instabilité des prix pour le gouvernement, ce qui lui permet d'obtenir des fonds de façon efficiente au fil du temps et de répondre à ses besoins financiers.
La Stratégie de gestion de la dette assure la transparence des plans d'emprunt du gouvernement du Canada pour maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de titres de celui-ci, et elle garantit la durabilité à long terme de son programme d'emprunt.
Le gouvernement surveille de près les marchés financiers et rajustera si nécessaire les émissions afin de réagir de façon appropriée à l'évolution de la demande du marché ou de ses besoins financiers.
Perspectives concernant la dette du gouvernement du Canada
Grâce à la gestion financière responsable du gouvernement, le Canada est toujours dans une position enviable par rapport à ses pairs internationaux en ce qui a trait à sa situation budgétaire et à son niveau d'endettement. Le Canada continue d'enregistrer le plus faible ratio de la dette nette au produit intérieur brut (PIB) parmi les pays du G7. Les agences de notation indiquent que l'efficacité et la prévisibilité du processus décisionnel du Canada et la stabilité de ses institutions politiques, ainsi que la diversité et la résilience de son économie, ses marchés financiers bien réglementés et sa marge de manœuvre en matière de politique monétaire et budgétaire contribuent à la solide cote de crédit actuelle du pays. Le Canada est classé AAA (ou l'équivalent) par Moody's, S&P et DBRS, et AA+ par Fitch.
Perspectives des frais de la dette publique
Le gouvernement continue de surveiller les frais de la dette publique et se fait un devoir de maintenir les frais de service de la dette stables et bas. Le gouvernement prévoit maintenant que les frais de la dette publique s'élèveront à 60,2 milliards de dollars en 2026-2027, soit 1,8 % du produit intérieur brut (PIB), et passeront à 2,2 % d'ici 2030-2031.
Malgré la montée des taux d'intérêt depuis 2022, le coût de la dette du gouvernement en proportion du PIB demeure viable, proche de son creux historique et inférieur à la moyenne historique de 3,2 % observée au cours des 40 dernières années. Le maintien du coût de la dette à un faible niveau en pourcentage du PIB démontre que le gouvernement a assuré une gestion prudente de la dette en limitant les frais de service de la dette ces dernières années.
Frais de la dette publique depuis 1984
Mise à jour du plan d'emprunt de 2026-2027
La Stratégie de gestion de la dette 2026-2027 publiée en novembre 2025 et révisée dans la Mise à jour économique du printemps de 2026 comprenait les besoins financiers projetés pour l'exercice 2026-2027.
Les besoins financiers pour 2026-2027 ont augmenté par rapport à ce qui avait été projeté dans l'Énoncé économique du printemps. Par conséquent, l'émission de bons du Trésor connaîtra une augmentation. Si les besoins d'emprunt réels varient d'ici la fin de l'exercice financier, l'émission de titres de créance sera revue et les rajustements toucheront d'abord l'émission de bons du Trésor.
Le programme d'obligations ne devrait pas changer pour le reste de 2026-2027. La date des obligations de référence à 30 ans (voir le tableau A2.5 ci-dessous) a été mise à jour pour s'assurer que l'échéance s'harmonise au cycle d'émission de ces obligations.
| 2026-2027 Budget de 2025 |
2026-2027 Mise à jour du printemps 2026 |
2026-2027 Mise à jour dans le Budget de 2026 |
Changement par rapport à la mise à jour du printemps 2026 | |
|---|---|---|---|---|
| Bons du Trésor | 291 | 268 | 284 | +16 |
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2 ans
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110 | 110 | 110 | – |
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5 ans
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80 | 80 | 80 | – |
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10 ans
|
80 | 80 | 80 | – |
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30 ans
|
24 | 24 | 24 | – |
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Obligations vertes2
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4 | 4 | 4 | – |
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Total – Obligations
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298 | 298 | 298 | – |
| Total – Émissions d'obligations intérieures | 589 | 566 | 582 | +16 |
| Part des obligations à long terme (10 ans ou plus) par rapport au total des obligations | 35 % | 35 % | 35 % | - |
| Part des bons du Trésor par rapport au total des émissions de bons | 49 % | 47 % | 49 % | +2 % |
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Sources : Banque du Canada; calculs du ministère des Finances Canada Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. 1 Émission sous réserve des dépenses disponibles et des conditions du marché. 2 L'émission d'obligations vertes varie en fonction des conditions du marché. |
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Faits saillants des consultations
En mai 2026, le ministère des Finances Canada et la Banque du Canada ont tenu des consultations avec les participants au marché concernant la conception et le fonctionnement du programme d'emprunt sur le marché intérieur du gouvernement du Canada pour l'exercice 2027-2028.
Les participants décrivent le marché des titres du gouvernement du Canada comme étant liquide, résilient et efficace, avec une forte capacité à absorber une potentielle augmentation des émissions. La cohérence et la prévisibilité restent des priorités absolues pour les participants. De manière générale, la répartition des obligations et des bons du Trésor, toutes échéances confondues, a été jugée adéquate et bien équilibrée.
Les marchés des opérations de pension fonctionnent généralement bien; toutefois, l'augmentation des émissions par tous les ordres de gouvernement continue de créer des problèmes de capacité au bilan des négociants principaux. Les participants ont souligné le rôle croissant des fonds spéculatifs dans le soutien des adjudications d'obligations primaires, l'accroissement de la liquidité du marché et la diversification de la base d'investisseurs.
Opérations d'emprunt projetées pour 2027-2028
Programme d'emprunt de 2027-2028
Pour l'exercice 2027-2028, on prévoit que les besoins d'emprunt augmenteront par rapport à l'exercice 2026-2027. En raison de l'atteinte de ses objectifs quant à un financement stable à faible coût et au maintien du bon fonctionnement du marché, le gouvernement a pu conserver un programme d'emprunt en harmonie avec celui de 2026-2027, tout en ajustant les émissions dans les secteurs en réponse aux besoins d'emprunt accrus. Le gouvernement continuera de surveiller l'évolution de la situation économique et budgétaire et prévoit de fournir une mise à jour du programme d'emprunt de 2027-2028 au tournant de l'exercice, ainsi qu'une mise à jour budgétaire au printemps, le cas échéant.
Sources des emprunts
Le total projeté du principal que le gouvernement empruntera en 2027-2028 devrait être de 611 milliards de dollars, contre 587 milliards de dollars en 2026-2027. De l'ensemble des emprunts, 72 % serviront à refinancer la dette arrivant à échéance. Ce niveau d'emprunt est conforme au montant maximum d'emprunt prévu par la Loi autorisant certains emprunts, soit 2 541 milliards de dollars.
Les emprunts réels pour l'exercice pourraient varier à la hausse ou à la baisse si les résultats économiques et budgétaires diffèrent des projections, de même qu'en raison du moment où seront effectuées les opérations de trésorerie et d'autres facteurs, comme la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d'État. En réponse à ces changements imprévus quant aux besoins financiers, l'émission de titres de créance peut être modifiée au cours de l'année, modification qui, habituellement, touche d'abord l'émission de bons du Trésor. Le gouvernement pourrait aussi rajuster l'émission d'obligations en fonction de changements plus importants ou d'une évolution de la demande du marché.
Utilisation des emprunts
Emprunt sur le marché intérieur
Pour 2027-2028, les émissions brutes projetées d'obligations intérieures et de bons du Trésor (soit le programme d'emprunt sur le marché intérieur) devraient s'élever à 606 milliards de dollars (voir le tableau A2.3). Cela reflète les besoins de refinancement de 437 milliards de dollars de la dette intérieure arrivant à échéance, en plus des besoins financiers prévus de 169 milliards de dollars, jusqu'à un montant pouvant atteindre 30 milliards de dollars pour financer les achats d'obligations hypothécaires du Canada. Les besoins financiers du gouvernement évoluent en fonction de la situation économique et d'autres développements pouvant mener à certaines révisions.
Emprunts à l'étranger
Le gouvernement pourrait aussi emprunter l'équivalent de 5 milliards de dollars canadiens en devises étrangères, afin de financer ses réserves officielles de liquidités internationales dans le cadre de son programme d'obligations multimarchés (voir les détails ci-après).
| Sources des emprunts | 2027-2028 |
|---|---|
|
À payer en dollars canadiens
|
|
|
Bons du Trésor1
|
290 |
|
Obligations
|
316 |
|
Total à payer en dollars canadiens
|
606 |
| À payer en devises | 5 |
| Total – Sources des emprunts | 611 |
| Utilisation des emprunts | |
| Besoins en refinancement | |
|
À payer en dollars canadiens
|
|
|
Bons du Trésor
|
284 |
|
Obligations
|
153 |
|
Total à payer en dollars canadiens
|
437 |
|
À payer en devises
|
5 |
| Total – Besoins en refinancement | 442 |
| Besoins financiers | |
|
Solde budgétaire
|
63 |
|
Opérations non budgétaires
|
|
|
Régimes de retraite et autres comptes
|
-6 |
|
Actifs non financiers
|
36 |
|
Prêts, placements et avances
|
|
|
Notamment :
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|
|
Prêts à des sociétés d'État
|
66 |
|
Autre
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8 |
|
Autres opérations2
|
3 |
| Total – Besoins financiers | 169 |
| Total – Utilisation des emprunts | 611 |
| Augmentation ou diminution (-) nette de l'encaisse | 0 |
| Autres opérations de la dette non échue3 | 0 |
|
Source : Calculs du ministère des Finances Canada Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. Dans la section des utilisations des emprunts, une valeur négative correspond à des ressources financières. 1 Les bons du Trésor sont reconduits ou refinancés un certain nombre de fois durant l'exercice. Le montant des nouvelles émissions au cours d'un exercice est donc supérieur à l'encours à la fin de l'exercice, tel que présenté dans le tableau. 2 Les autres opérations comprennent principalement la conversion des opérations selon la comptabilité d'exercice en rentrées et en sorties de fonds au titre des impôts et des taxes à recevoir et des autres comptes débiteurs, d'accords de perception fiscale conclus avec les provinces et les territoires, des montants à verser aux contribuables et d'autres passifs, ainsi que des variations des comptes d'opérations de change. 3 Ces opérations comprennent les escomptes non amortis sur les émissions de titres, les intérêts courus, les obligations découlant de contrats de location-acquisition et d'autres dettes non échues. |
|
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2026-2027 Projection |
2027-2028 Budget 2026 | |
|---|---|---|
| Bons du Trésor | 284 | 290 |
|
2 ans
|
110 | 120 |
|
5 ans
|
80 | 88 |
|
10 ans
|
80 | 80 |
|
30 ans
|
24 | 24 |
|
Obligations vertes1
|
4 | 4 |
|
Total – Obligations
|
298 | 316 |
| Total – Émissions d'obligations intérieures | 582 | 606 |
| Part des obligations à long terme (10 ans ou plus) par rapport au total des obligations | 35 % | 33 % |
| Part des bons du Trésor par rapport au total des émissions de bons | 49 % | 48 % |
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Sources : Banque du Canada; calculs du ministère des Finances Canada Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. 1 Les émissions réelles d'obligations vertes peuvent être supérieures ou inférieures aux prévisions, sous réserve des conditions du marché. |
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Composition de la dette contractée sur les marchés
L'encours total de la dette contractée sur les marchés devrait atteindre 1 912 milliards de dollars d'ici la fin de 2027-2028 (tableau A2.4).
| 2024-2025 Données réelles |
2025-2026 Projections |
2026-2027 Estimations |
2027-2028 Projections |
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|---|---|---|---|---|
| Obligations sur le marché intérieur | 1 163 | 1 275 | 1 426 | 1 589 |
| Bons du Trésor | 285 | 286 | 284 | 290 |
| Dette extérieure | 29 | 23 | 28 | 33 |
| Total – Dette contractée sur les marchés | 1 477 | 1 584 | 1 738 | 1 912 |
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Source : Ministère des Finances Canada |
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Programme des bons du Trésor
Le budget de 2026 prévoit un encours cible des bons du Trésor de 290 milliards de dollars d'ici le 31 mars 2028. Le gouvernement estime que les échéances à 3 mois, à 6 mois et à 12 mois répondent bien à la demande du marché pour les émissions de titres à court terme du gouvernement et il maintiendra son calendrier d'adjudication toutes les deux semaines.
Programme des obligations
La valeur annuelle des émissions brutes d'obligations devrait s'établir à 316 milliards de dollars en 2027-2028, soit plus que les 298 milliards de dollars prévus pour 2026-2027. Les obligations devraient représenter 52 % du total des emprunts, 33 % du programme obligataire étant alloué à des échéances de 10 ans ou plus, comparativement à 35 % en 2026-2027. Des ajustements mineurs au programme d'obligations soutiendront le maintien du cycle des émissions de référence en voie d'être établies et la liquidité du marché.
Dates d'échéance et fourchettes cibles des obligations de référence
Le gouvernement maintiendra les fourchettes cibles des obligations de référence et le nombre d'adjudications prévues (voir les tableaux A2.5 et A2.6).
De nouvelles obligations de référence à 30 ans devraient être établies sur une période d'environ 18 mois. Le gouvernement continuera d'établir des obligations de référence à 30 ans importantes et liquides, tout en conservant une certaine souplesse quant au calendrier et aux dates d'échéance des nouvelles émissions.
Après avoir mis fin à l'établissement des obligations de référence de décembre 2057, le gouvernement a commencé à établir les nouvelles d'obligations de référence à 30 ans qui arriveront à échéance en juin 2059. Cette approche permet d'avoir des tailles d'obligations de référence appropriées et des émissions régulières dans le secteur.
Les dates des adjudications continueront d'être annoncées dans le Calendrier trimestriel des adjudications d'obligations que la Banque du Canada affiche sur son site Web avant le début de chaque trimestre.
| Févr. | Mars | Mai | Juin | Août | Sept. | Nov. | Déc. | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2 ans | 26-34 | 26-34 | 26-34 | 26-34 | ||||
| 5 ans | 38-46 | 38-46 | ||||||
| 10 ans | 38-46 | 38-46 | ||||||
| 30 ans | 28-38 | |||||||
Source : Ministère des Finances Canada Nota – Ces montants ne comprennent pas les versements de coupons. |
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| Segment | Adjudications d'obligations prévues |
|---|---|
| 2 ans | 20 |
| 5 ans | 16 |
| 10 ans | 16 |
| 30 ans | 8 |
| Source : Ministère des Finances Canada | |
Obligations vertes et de transition
Le programme d'obligations vertes du Canada continue de soutenir la croissance du marché canadien de la finance durable et met en valeur les investissements du Canada pour lutter contre les changements climatiques et protéger l'environnement. Le gouvernement demeure résolu à émettre régulièrement des obligations vertes.
En octobre 2026, le gouvernement a procédé à sa septième émission d'obligations vertes en dollars canadiens, levant 2 milliards de dollars dans le cadre d'une nouvelle émission à 10 ans. La transaction a suscité une forte demande chez les investisseurs, les investisseurs écologiquement et socialement responsables représentant 44 % des acheteurs.
Donnant suite à son engagement du Budget de 2025 d'étudier la faisabilité d'un cadre d'obligations durables, le gouvernement procédera à l'élaboration du cadre et visera à harmoniser son approche avec les prochaines lignes directrices sur l'investissement durable fait au Canada (« taxonomie »). Le cadre appuierait l'émission d'obligations vertes et d'obligations de transition et viserait à intégrer d'autres secteurs économiques au fur et à mesure de l'élaboration du concept de taxonomie.
Loi autorisant certains emprunts
Aux termes du cadre d'autorisation d'emprunt du Parlement adopté le 23 novembre 2017, le pouvoir parlementaire est accordé par l'intermédiaire de la Loi autorisant certains emprunts et de la partie IV de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui permettent au ministre d'emprunter une somme jusqu'à concurrence du montant approuvé par le Parlement.
Le 27 mars 2026, le Parlement a augmenté le montant d'emprunt maximal indiqué dans la Loi autorisant certains emprunts, le faisant passer de 2 126 milliards de dollars à 2 541 milliards de dollars. Ce montant comprend les emprunts contractés par les sociétés d'État mandataires autres que ceux contractés auprès du gouvernement du Canada, et les obligations hypothécaires du Canada garanties par la Société canadienne d'hypothèques et de logement (à l'exception des obligations achetées par le gouvernement du Canada). L'encours des emprunts assujettis au montant maximal devrait s'élever à 2 256 milliards de dollars au 31 mars 2028. Les montants définitifs assujettis au montant maximum prévu par la Loi autorisant certains emprunts sont présentés dans les Comptes publics du Canada publiés annuellement.
Gestion des réserves officielles internationales du Canada
Le Compte du fonds des changes (CFC) géré par le ministre des Finances au nom du gouvernement du Canada représente la plus importante composante des réserves officielles de liquidités internationales du Canada. Il s'agit d'un portefeuille des réserves officielles de liquidités internationales du Canada et des droits de tirage spéciaux pouvant servir à favoriser le contrôle et la protection de la valeur externe du dollar canadien et à fournir une source de liquidités au gouvernement au besoin. Outre les réserves conservées dans le CFC, les réserves officielles internationales du Canada comprennent la position de réserve du Canada au Fonds monétaire international.
Le gouvernement effectue des emprunts afin d'investir dans des réserves liquides qui sont maintenues à un taux minimal de 3 % du PIB nominal. Les obligations en devises émises pour 2026-2027 pourraient atteindre l'équivalent de 10 milliards de dollars canadiens, réparties en deux émissions (la première ayant eu lieu en mai 2026). Les émissions pour 2027-2028 devraient équivaloir à 5 milliards de dollars, mais pourraient atteindre 10 milliards de dollars selon le moment de l'émission au début de l'année civile 2027. Elles pourraient également varier en fonction des conditions du marché.
Le Canada a recours à l'émission de titres d'emprunt libellés en devises exclusivement pour financer ses réserves officielles internationales. Des obligations multimarchés ont été émises 14 fois depuis le redémarrage du programme en 2009, la plus récente émission ayant eu lieu en mai 2026.
De plus amples renseignements sur le financement en devises et les actifs des réserves de change se trouvent dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada ainsi que dans La revue financière.
Gestion de la trésorerie et liquidité prudentielle
Le gouvernement maintient suffisamment de liquidités pour répondre à ses besoins de fonctionnement et de service de la dette, y compris pendant les périodes où l'accès aux marchés financiers peut être perturbé. Les liquidités sont gérées pour couvrir normalement au moins un mois de flux de trésorerie nets projetés, y compris le versement des intérêts et les besoins en refinancement de la dette.
Dans le cadre de gestion de la trésorerie, le gouvernement procède également à des rachats d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie avant les échéances d'obligations importantes afin de faciliter la gestion des flux de trésorerie et des besoins de refinancement. Le gouvernement prévoit de continuer à mener ces opérations en 2027-2028. De plus amples renseignements se trouvent à la page Rachats d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie sur le site Web de la Banque du Canada.
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