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Stratégie de gestion de la dette

Introduction

La Stratégie de gestion de la dette de 2021-2022 énonce les objectifs, la stratégie et les plans d’emprunt du gouvernement du Canada aux fins de son programme d’emprunt sur le marché intérieur et de la gestion de ses réserves officielles de liquidités.

Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), le ministre des Finances doit déposer devant chaque chambre du Parlement un rapport faisant état, d’une part, des emprunts qu’il prévoit contracter au cours de l’exercice en question et de l’utilisation qu’il compte faire des fonds empruntés, et, d’autre part, de la gestion de la dette publique dans les 30 jours de séance suivant le début de l’exercice. La Stratégie de gestion de la dette de 2021-2022 répond à cette exigence.

La Stratégie de gestion de la dette de cette année franchit une étape importante avec la poursuite de la mise en œuvre de l’approche du gouvernement, dont on a pu voir un premier aperçu l’été dernier dans le Portrait économique et budgétaire de 2020, par l’émission de titres de créance à long terme pour financer l’aide d’urgence offerte aux Canadiens et aux entreprises canadiennes pendant la pandémie. Au vu de ces actions et de la voie à suivre esquissée dans la stratégie de cette année, le gouvernement a prévu augmenter de plus du double – par rapport à 2019 – la part de son émission annuelle d’obligations consacrée à la dette à long terme. Au cours des prochaines années, ces actions prises par le gouvernement relativement à ses titres d’emprunt sur le marché intérieur se traduiront par un terme moyen à courir qui affichera un niveau jamais vu en plus de quarante ans. Malgré l’augmentation importante de la dette totale contractée par le gouvernement en raison de la COVID-19, le total des frais de la dette publique devrait être moins élevé que ce qui avait été prévu en décembre 2019 dans la Mise à jour économique et budgétaire de 2019, tant pour l’exercice 2021-2022 que pour l’exercice 2022-2023.

Objectifs

Les objectifs fondamentaux de la gestion de la dette consistent à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada et de maintenir le bon fonctionnement du marché de ses titres.

Pour 2021-2022, le gouvernement tentera de maximiser le financement de la dette liée à la COVID-19 par l’émission à long terme. Cette approche budgétaire prudente assure la sécurité en réduisant le refinancement de la dette et offre une prévisibilité accrue relativement au coût du service de la dette. Il s’agit de maintenir le virage vers l’émission de titres de créance à long terme, qui a débuté en 2020-2021, de rouvrir les obligations à très longue échéance de 50 ans pour 2021-2022 et de continuer à effectuer des émissions dans ce secteur au cours des prochaines années. Le gouvernement surveillera de près les marchés financiers et pourrait émettre plus de titres de créance à long terme si les conditions du marché sont favorables. L’accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien contribue à réduire les coûts et l’instabilité des prix pour le gouvernement, ce qui permet d’obtenir des fonds de façon efficiente au fil du temps pour répondre aux besoins financiers du gouvernement. En outre, afin de maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de ses titres, le gouvernement du Canada s’efforce de favoriser la transparence et la régularité.

Le gouvernement prévoit présenter aux marchés financiers une mise à jour sur le programme d’emprunt à l’automne.

Perspectives concernant la dette du gouvernement du Canada

Quand la pandémie a frappé, le Canada se trouvait dans une situation budgétaire solide qui permettait au gouvernement de fournir un soutien extraordinaire aux Canadiens, aux Canadiennes et aux entreprises canadiennes pour les aider à surmonter les répercussions de la pandémie et mieux positionner l’économie pour la relance. Face à cette pandémie, le coût de l’inaction aurait été bien plus élevé que celui de ne pas en faire assez.

La gestion financière prudente signifie que le Canada continue de profiter d’une situation budgétaire enviable par rapport à ses pairs internationaux en affichant le ratio de la dette nette au PIB le plus bas du G7. De plus, le gouvernement a déjà émis un niveau sans précédent d’obligations à long terme, à des taux d’intérêt se situant à des creux historiques, en vue de s’assurer que la dette du Canada est viable et n’est pas un fardeau pour les générations futures.

Les agences de notation ont indiqué que l’efficacité, la stabilité et la prévisibilité du processus décisionnel et des institutions politiques du Canada, la diversité et la résilience de son économie, ses marchés financiers bien réglementés et sa marge de manœuvre monétaire et budgétaire contribuent à la forte cote de crédit actuelle du Canada : Moody’s (Aaa), S&P (AAA) et DBRS (AAA) et Fitch (AA+).

Opérations d’emprunt prévues en 2021-2022

Les sources et les utilisations projetées des emprunts pour l’exercice 2021 2022 sont présentées au tableau A2.1. La comparaison des sources et des utilisations des emprunts, en données réelles, avec les projections pour la même période sera présentée dans le Rapport sur la gestion de la dette de 2021 2022. Ce document sera publié peu après la parution des Comptes publics du Canada de 2022, lesquels fournissent des renseignements comptables détaillés sur la dette portant intérêt du gouvernement.

Sources des emprunts

Le montant total du principal que le gouvernement empruntera en 2021-2022 devrait s’établir à 523 milliards de dollars.

Ce montant correspond aux limites d’emprunt proposées antérieurement par le gouvernement en décembre 2020, lors du dépôt du projet de loi C-14, la Loi d’exécution de l’énoncé économique de 2020.

Utilisations des emprunts

Les besoins en matière d’emprunts du gouvernement sont déterminés par le refinancement de sa dette et ses besoins financiers supplémentaires prévus. La taille du programme dénote à la fois les besoins en refinancement de la dette de 332 milliards de dollars, y compris l’important encours de la dette à court terme arrivant à échéance ayant été émis en 2020-2021 en réponse à la pandémie de COVID-19, ainsi que les besoins financiers projetés de 191 milliards pour soutenir la relance en 2021-2022. Tous les emprunts proviendront des marchés de gros au pays et à l’étranger (tableau A2.1). La perspective à long terme des soldes de trésorerie du gouvernement ne devrait pas changer puisque les nouveaux emprunts devraient répondre à tous les besoins financiers.

Malgré les emprunts record contractés pour soutenir les Canadiens et l’économie pendant la pandémie de COVID-19, les frais de la dette publique devraient demeurer viables, à un niveau qui devrait s’établir à 22,1 milliards de dollars pour 2021-2022, ce qui représente 0,9 % du produit intérieur brut (PIB). Malgré la hausse des taux d’intérêt prévue tout au long de la période de projection, les frais de la dette publique devraient augmenter à seulement 1,4 % du PIB d’ici 2025-2026, pour atteindre 39,3 milliards de dollars. Ce montant est beaucoup plus bas que le coût moyen du financement de la dette des vingt dernières années, même quand on considère le poids de la dette publique considérablement plus élevé en raison de la COVID-19.

Les frais de la dette publique continuent de suivre une trajectoire viable à long terme et il est toujours prévu, pour l’exercice 2022-2023, qu’ils s’établissent à un montant inférieur aux prédictions figurant dans la Mise à jour économique et budgétaire de décembre 2019, à savoir 1,6 milliard de dollars de moins que les 27,3 milliards de dollars de prévus en décembre 2019, et ce, avant l’éclosion de la COVID.

Le gouvernement surveillera les conditions de près, tout au long de 2021-2022, et pourrait émettre plus de titres de créance à long terme si les conditions du marché sont favorables. De plus, les emprunts réels pour l’exercice pourraient différer des projections en raison de l’incertitude entourant les projections économiques et budgétaires, du moment où seront effectuées les opérations de trésorerie et d’autres facteurs, notamment la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d’État. En réponse à ces changements imprévus des besoins financiers, l’émission de titres de créance peut être modifiée au cours de l’année, modification qui touche habituellement l’émission de bons du Trésor.

Programme d’emprunt de 2021-2022

Alors que le Canada amorce sa relance économique, le virage vers l’émission de titres de créance à long terme, lequel a débuté en 2020-2021, se poursuivra. Le financement accru de l’endettement lié à la COVID 19 au moyen des émissions à long terme permettra d’assurer la sécurité et la stabilité du bilan du gouvernement en abaissant le refinancement de la dette, et de rester prudent sur le plan budgétaire. Les émissions dont l’échéance est de 10 ans ou plus seront plus importantes en 2021-2022 qu’en 2020-2021, tant en termes relatifs qu’en termes absolus (tableau A2.2). Dans le cadre de cette évolution vers l’émission à plus long terme, le gouvernement rouvrira l’émission d’obligations à très longue échéance de 50 ans pour 2021-2022.

Avant la pandémie, 15 % des obligations émises par le gouvernement portaient des échéances de 10 ans ou plus. Au cours de l’année 2020, la proportion des émissions d’obligations à longue échéance du gouvernement fédéral a augmenté à environ 29 %. Le gouvernement propose maintenant d’augmenter la proportion à 42 %. Cette augmentation se traduira par l’échéance moyenne la plus longue depuis quarante ans et protégera le Canada contre les risques de refinancement.

Le gouvernement prévoit également émettre ses toutes premières obligations vertes en 2021-2022 pour appuyer le plan sur l’environnement et les changements climatiques. L’émission inaugurale des obligations vertes s’élèvera à 5 milliards de dollars, sous réserve des conditions du marché, et sera la première de nombreuses émissions. Le chapitre 5 du présent budget contient plus de détails.

En outre, le gouvernement propose d’explorer, au moyen des consultations qui ont eu lieu cet automne sur la Stratégie de gestion de la dette, la possibilité d’émettre des obligations sociales. D’autres renseignements à ce sujet figurent au chapitre 6. Les obligations sociales peuvent soutenir les investissements dans divers domaines qui font la promotion d’une plus grande inclusion sociale et d’une prospérité économique de portée générale, comme les investissements historiques dans l’apprentissage et la garde des jeunes enfants proposés dans le budget de 2021.

Composition de la dette contractée sur les marchés

L’encours total de la dette contractée sur les marchés devrait atteindre 1 305 milliards de dollars à la fin de l’exercice 2021-2022 (tableau A2.3).

Au cours des trois prochaines années, le terme moyen à courir des obligations négociables et des bons du Trésor en circulation sur le marché intérieur devrait passer à près de 8 ans, un niveau nettement supérieur à la moyenne historique de 5,9 ans observée entre 1981-1982 et 2019-2020.

Les émissions brutes d’obligations chuteront en 2021-2022 par rapport à 2020-2021, en raison des besoins financiers inférieurs. Toutefois, comme le montre le tableau A2.4, le niveau total des émissions d’obligations à échéance de 10 ans ou plus devrait être plus élevé qu’en 2020-2021.

Programme des bons du Trésor

L’émission aux deux semaines des bons à 3 mois, à 6 mois et à 12 mois est prévue pour 2021-2022, et la taille des adjudications prévues devrait se situer dans une large mesure entre 12 milliards et 32 milliards de dollars. Étant donné que les besoins financiers en 2021-2022 et les années suivantes devraient être inférieurs à ceux de 2020-2021, le gouvernement cherchera à établir un encours de bons du Trésor de fin d’année de 226 milliards de dollars pour 2021-2022. Cette approche vise à appuyer un marché liquide qui fonctionne bien pour les bons du Trésor du gouvernement fédéral canadien, ce qui, dans l’ensemble, aide les investisseurs qui ont besoin d’un accès aux titres à court terme portant intérêts plutôt qu’à des sommes en espèces. L’approche est également orientée par des consultations auprès des participants au marché qui ont été tenues en septembre et en octobre 2020. Les participants au marché ont indiqué que les bons du Trésor étaient actuellement en grande demande en raison de l’encaisse excédentaire dans les marchés financiers, des investisseurs tant nationaux qu’étrangers. D’autres faits saillants de ces consultations sont décrits dans l’Énoncé économique de l’automne 2020.

Les bons de gestion de la trésorerie, qui sont des bons du Trésor à court terme, aident à gérer de manière efficiente les besoins en trésorerie du gouvernement. Ces instruments seront également utilisés en 2021-2022 lorsqu’ils seront nécessaires.

Programme d’obligations de 2021-2022

La valeur annuelle des émissions brutes d’obligations devrait s’établir à environ 286 milliards de dollars en 2021-2022, soit 88 milliards de moins que les 374 milliards émis en 2020-2021 (tableau A2.4), et l’encours total des obligations est projeté à 1 062 milliards d’ici la fin de 2021-2022. La réduction de l’émission annuelle d’obligations s’explique par la diminution des besoins financiers prévus au cours des prochaines années, à mesure que l’économie se rétablira de la pandémie de COVID-19. L’approche assure un équilibre des exigences de liquidité, à la fois dans le secteur des bons du Trésor et celui des obligations de référence, tout en satisfaisant également l’objectif du gouvernement qui consiste à positionner la dette liée à la COVID-19 dans les secteurs à long terme.

Tout au long de 2021-2022, le gouvernement surveillera de près les marchés financiers et, sous réserve de conditions du marché favorables, cherchera des occasions d’émettre plus de titres à long terme. En plus des bons du Trésor, l’émission dans le segment de trois ans peut être rajustée en fonction de la possible émission accrue de titres à long terme ou des changements imprévus dans les besoins financiers. Compte tenu des achats d’obligations du gouvernement du Canada par la Banque du Canada sur le marché secondaire, aucune opération de rachat d’obligations ordinaires, d’obligations assorties d’une conversion et d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie n’est prévue en 2021-2022.

Dates d’échéance et fourchettes cibles des obligations de référence

Pour 2021-2022, les indices de référence dans les segments de base seront plus faibles qu’en 2020-2021 dans de nombreux cas, ce qui cadre avec la diminution de l’émission globale d’obligations (A2.5).

Calendrier des adjudications d’obligations

En 2021-2022, il y aura des adjudications trimestrielles d’obligations à 2 ans, à 3 ans, à 5 ans, à 10 ans, à 30 ans et à 50 ans. Certaines de ces obligations peuvent être émises plusieurs fois par trimestre. Le nombre d’adjudications prévues en 2021-2022 par segment est indiqué au tableau A2.6. Le nombre réel des adjudications pour 2021-2022 peut différer de leur nombre prévu en raison de variations imprévues des besoins en emprunts. De plus, le gouvernement pourrait augmenter le nombre d’adjudications d’obligations à long terme si les conditions du marché sont favorables à des émissions à long terme.

Les dates des adjudications continueront d’être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche sur son site Web avant le début de chaque trimestre.

Gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada

Le Compte du fonds des changes (CFC), détenu au nom du ministre des Finances, représente la plus importante composante des réserves officielles de liquidités internationales du Canada. Il s’agit d’un portefeuille des réserves officielles de liquidités internationales du Canada et des droits de tirage spéciaux (DTS)^{Footnote 1} utilisés pour soutenir le contrôle et la protection de la valeur externe du dollar canadien et pour fournir une source de liquidité au gouvernement. Outre les réserves conservées dans le CFC, les réserves officielles internationales du Canada comprennent la position de réserve du Canada au Fonds monétaire international.

Le gouvernement effectue des emprunts afin d’investir dans des réserves liquides, qui sont maintenues à un taux minimal de 3 % du PIB nominal. Les besoins en financement estimés pour 2021-2022 seront d’environ 15 milliards de dollars américains; ce montant pourrait toutefois varier sous l’effet des fluctuations des taux d’intérêt à l’étranger et des taux de change.

La dette extérieure sert exclusivement à financer les réserves officielles de liquidités internationales du Canada. L’augmentation prévue du financement étranger au cours de l’exercice 2021-2022 est attribuable aux échéances des swaps et des obligations qui doivent être financées.

Un certain nombre de facteurs orienteront le choix des sources de financement des réserves de liquidités en 2021-2022, notamment le coût relatif, les conditions du marché et l’objectif de conserver une structure prudente des échéances de titres d’emprunt libellés en devises. Les sources de financement potentielles comprennent l’émission d’effets à court terme libellés en dollars américains (bons du Canada) et de billets à moyen terme, ainsi que la conclusion de swaps de devises, qui permettent d’accroître les réserves de liquidités, de même que l’émission d’obligations multimarchés.

De plus amples renseignements sur le financement en devises et les actifs des réserves de change se trouvent dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada ainsi que dans La revue financière.

Gestion de trésorerie

L’objectif fondamental de la gestion de la trésorerie consiste à faire en sorte que le gouvernement dispose en tout temps d’une encaisse suffisante pour répondre à ses besoins opérationnels.

L’encaisse se compose des sommes déposées auprès de la Banque du Canada, des banques à charte et des autres institutions financières. L’encaisse auprès de la Banque du Canada comprend les soldes de fonctionnement et les soldes détenus aux fins de la liquidité prudentielle. Des mises à jour périodiques de la position de liquidité sont présentées dans La revue financière.

Liquidité prudentielle

Le gouvernement détient des actifs financiers liquides prenant la forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change afin d’être en mesure de respecter ses obligations de paiement, dans l’éventualité où l’accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Les niveaux globaux de liquidité du gouvernement sont gérés de manière à couvrir normalement au moins un mois des flux de trésorerie nets projetés, y compris les versements de coupons et les besoins en refinancement de la dette.

Grâce à sa capacité budgétaire importante et à son accès continu aux marchés de financement, le gouvernement n’a pas eu à utiliser la liquidité prévue dans son plan de liquidité prudentielle.