Annexe 3 - Stratégie de gestion de la dette de 2016-2017

Objet

La Stratégie de gestion de la dette présente les plans du gouvernement du Canada au chapitre de la gestion de ses emprunts sur les marchés intérieur et extérieur, de ses autres passifs financiers et de ses actifs connexes pour l’exercice 2016-2017. Les opérations d’emprunt qui y sont décrites comprennent le refinancement des titres du gouvernement qui arrivent à échéance ainsi que l’exécution du plan budgétaire et les opérations financières du gouvernement. Ces opérations incluent les emprunts pour le compte de certaines sociétés d’État.

Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le gouvernement doit déposer au Parlement, avant le début de chaque exercice, un rapport faisant état des emprunts qu’il prévoit contracter au cours de cet exercice et de l’utilisation qu’il compte faire des fonds empruntés. La Stratégie de gestion de la dette répond à cette exigence.

Opérations d’emprunt prévues en 2016-2017

Pouvoir d’emprunt

La Loi sur la gestion des finances publiques confère au gouvernement le pouvoir d’effectuer des emprunts sur le marché, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil.

En 2016-2017, le gouvernement proposera des modifications législatives afin d’exiger l’approbation parlementaire des emprunts du gouvernement dans le but d’accroître la transparence et la reddition de comptes devant le Parlement.

Les sources et les utilisations prévues des emprunts sont présentées ci-après. Le Rapport sur la gestion de la dette de 2016-2017 présentera des données réelles sur les emprunts et l’utilisation des fonds par rapport aux prévisions, et des renseignements détaillés sur les résultats seront fournis dans les Comptes publics du Canada de 2017.

Sources des emprunts

Le total projeté du principal que le gouvernement empruntera sur les marchés financiers en 2016-2017 devrait s’établir à 278 milliards de dollars.

Utilisation des emprunts

Les besoins de refinancement, qui devraient s’établir à 241 milliards de dollars au cours de l’exercice, sont principalement constitués de 136 milliards au titre des bons du Trésor arrivant à échéance et de 92 milliards au titre des obligations arrivant à échéance.

Les ressources ou besoins financiers du gouvernement constituent l’autre facteur déterminant des besoins d’emprunt. Si le gouvernement dégage des ressources financières, il peut les utiliser pour répondre à certains de ses besoins de refinancement. Au contraire, s’il a des besoins financiers, il doit les combler en plus de ses besoins de refinancement.

Les ressources ou besoins financiers correspondent à l’écart entre les encaissements et les décaissements de l’État. Cette mesure tient compte non seulement du solde budgétaire, mais aussi des opérations non budgétaires du gouvernement.

Les opérations non budgétaires comprennent les éléments suivants : les modifications touchant les comptes de retraite des employés fédéraux, les variations au chapitre des actifs non financiers, les activités d’investissement par voie de prêts, de placements et d’avances (y compris les prêts accordés à trois sociétés d’État – la Banque de développement du Canada, Financement agricole Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement), et d’autres opérations (p. ex., les variations au chapitre des autres actifs et passifs financiers, et les opérations de change).

Des besoins financiers d’environ 37 milliards de dollars sont projetés pour 2016-2017. Puisque le montant que le gouvernement a l’intention d’emprunter équivaut aux besoins en matière d’emprunts, le solde de trésorerie de fin d’exercice ne devrait pas changer (tableau A3.1).

Les emprunts réels pour l’exercice pourront différer des prévisions en raison de l’incertitude liée aux projections économiques et budgétaires, du moment particulier où seront effectuées les opérations de trésorerie ainsi que d’autres facteurs, notamment la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d’État.

Stratégie de gestion de la dette de 2016-2017

Objectifs

L’objectif fondamental de la gestion de la dette consiste à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada. L’obtention d’un financement stable à faible coût exige un équilibre entre le coût et les risques liés à la structure de la dette au fil des variations des besoins de financement et dans diverses conditions du marché.

Un objectif connexe consiste à assurer le bon fonctionnement du marché des titres du gouvernement du Canada, ce qui contribue à assurer la stabilité et la modicité des frais de la dette.

La capacité d’obtenir de façon efficiente des fonds au fil du temps pour combler les besoins du gouvernement dépend de l’accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien. Le gouvernement du Canada s’efforce d’assurer la transparence et la régularité afin de maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de ses titres.

Augmenter les émissions d’obligations

Le gouvernement augmente actuellement les émissions dans tous les segments des obligations à rendement nominal, y compris les segments à 2 ans et à 5 ans; de plus, il réinstaure le segment à 3 ans pour 2016-2017. Cette approche tient compte des besoins en liquidités du marché pour les segments de base actuels, tout en veillant à ce que le gouvernement ait accès à un segment supplémentaire.

Consultations auprès des participants au marché

Comme par les années passées, les participants au marché ont été consultés en 2015-2016 aux fins de l’élaboration de la Stratégie de gestion de la dette.

Dans l’ensemble, les participants au marché ont indiqué que la liquidité des titres du gouvernement du Canada avait diminué par rapport aux années précédentes, surtout, mais non seulement, en ce qui concerne les anciennes obligations (autres que de référence). Les participants au marché ont indiqué que, pour favoriser le bon fonctionnement du marché, il est important de maintenir un programme d’obligations qui offre des obligations de référence liquides de grande taille pour les segments principaux, surtout les segments à 2 ans et à 5 ans, ainsi qu’un encours minimal de bons du Trésor.

Planification de la structure de la dette

La Stratégie de gestion de la dette de 2016-2017 repose sur une analyse qui tient compte d’un vaste éventail de scénarios relatifs à l’économie et aux taux d’intérêt et de prévisions concernant la structure de la dette à moyen terme.

Plus particulièrement, le gouvernement cherche à parvenir à un juste équilibre entre la modicité des coûts de financement et l’atténuation des risques. Ces éléments sont mesurés par des paramètres comme le taux de refinancement de la dette, la variation annuelle des frais de service de la dette et la variation du solde budgétaire annuel. Même si elle prévoit une augmentation dans tous les segments des obligations à rendement nominal, la Stratégie de gestion de la dette cible davantage l’émission d’obligations à courtes et à moyennes échéances (2 ans, 3 ans et 5 ans).

Au cours de la prochaine décennie, la part des obligations à échéance initiale de 10 ans ou plus devrait demeurer stable à environ 40 %; le niveau de risque de refinancement de la dette contractée sur le marché intérieur devrait diminuer à moyen terme. Le montant annuel net de cette dette à refinancer, en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), qui mesure la proportion de l’ensemble de la dette contractée sur le marché intérieur arrivant à échéance pendant l’exercice en fonction du PIB du Canada, devrait passer d’environ 8 % en 2016-2017 à moins de 6 % au cours de la prochaine décennie.

Le terme moyen à courir de la dette contractée sur le marché intérieur, après déduction des actifs financiers, devrait demeurer relativement stable, à environ 7 à 7,5 ans, à moyen terme.

Composition de la dette contractée sur les marchés

Le total de la dette contractée sur les marchés devrait atteindre les 706 milliards de dollars d’ici la fin de 2016-2017 (tableau A3.2).

L’encours des bons du Trésor ne devrait pas subir de changement important d’ici la fin de l’exercice. Cette situation aura pour effet de réduire le risque global de refinancement et de roulement pour le portefeuille de la dette contractée sur le marché, et ce, tout en tirant parti des taux d’intérêt historiquement bas pour maintenir les faibles coûts de financement.

Programme d’obligations

En 2016-2017, les émissions brutes d’obligations devraient s’établir à 133 milliards de dollars, ce qui représente une augmentation d’environ 41 milliards par rapport aux niveaux de 2015-2016 (tableau A3.3).

Compte tenu de la forte demande d’obligations à long terme et du fait que les rendements à long terme demeurent bien en deçà de leur moyenne historique, le gouvernement pourrait envisager l’émission de nouvelles obligations à 50 ans en 2016-2017. Toute décision de réouverture de l’obligation à 50 ans dépendrait de conditions de marché favorables. Des consultations ont été entreprises en 2015 sur les adjudications d’obligations à 50 ans, et il s’agit d’une option que pourrait exercer le gouvernement.

Dates d’échéance et fourchettes cibles des obligations de référence

Aucun changement au profil des échéances des obligations n’est prévu pour 2016-2017, tandis que les fourchettes cibles des obligations de référence augmentent pour les segments à 2 ans, à 5 ans et à 10 ans.

Le profil des échéances et la fourchette des obligations de référence pour le segment des obligations à 3 ans seront rendus publics à la suite de discussions avec les participants au marché au cours du premier trimestre de l’exercice.

Calendrier des adjudications d’obligations

En 2016-2017, il y aura des adjudications trimestrielles d’obligations à 2 ans, à 3 ans, à 5 ans, à 10 ans et à rendement réel¹. Cinq adjudications d’obligations à 10 ans auront lieu : deux au cours du premier trimestre de 2016-2017 et une au cours de chacun des trimestres restants de 2016-2017. De plus, deux adjudications d’obligations à rendement nominal à 30 ans auront lieu, soit au premier et au troisième trimestre de 2016-2017.

L’ordre des adjudications d’un trimestre donné pourrait être modifié afin d’appuyer le programme d’emprunts. De plus, de multiples adjudications d’une même obligation pourraient avoir lieu certains trimestres. Les dates de chaque adjudication continueront d’être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche avant le début de chaque trimestre sur son site Web.

Programmes de rachat d’obligations

Deux types d’opérations de rachat d’obligations sont exécutés de temps à autre : le rachat régulier d’obligations assorti d’une conversion et le rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie.

Les opérations de rachat assorti d’une conversion pourront être maintenues dans le segment à 30 ans. Toutefois, aucune opération de rachat régulier d’obligations au comptant n’est prévue pour 2016-2017.

Les opérations hebdomadaires de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie seront reconduites en 2016-2017. Le programme de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie contribue à la gestion des besoins de trésorerie du gouvernement en réduisant les pointes des soldes de trésorerie que le gouvernement doit conserver en prévision de l’échéance d’émissions obligataires de grande taille.

Programme des bons du Trésor

En 2016-2017, la part des bons du Trésor devrait diminuer pour passer à un peu moins de 20 % de la dette contractée sur le marché intérieur. Cette baisse est conforme à l’objectif à moyen terme consistant à réduire la part cible des bons du Trésor, pour s’établir à environ 20 %, afin de limiter le roulement de la dette et de maintenir la stabilité du programme d’obligations.

Conformément à cet objectif, l’encours des bons du Trésor devrait diminuer légèrement, passant de 136 milliards de dollars au début de l’exercice à environ 134 milliards d’ici la fin de 2016-2017.

L’émission aux deux semaines des bons à 3 mois, à 6 mois et à 12 mois sera reconduite en 2016-2017, et la taille des adjudications aux deux semaines devrait se situer dans une large mesure entre 8 milliards et 14 milliards de dollars. Les bons de gestion de la trésorerie, qui sont des bons du Trésor à courte échéance, aident à gérer de manière efficiente les besoins de trésorerie du gouvernement. Ces instruments continueront également d’être utilisés en 2016-2017.

Titres sur le marché de détail

Plus de 2 millions de Canadiennes et de Canadiens détiennent des Obligations d’épargne du Canada (OEC) ou des Obligations à prime du Canada (OPC). Les OEC sont offertes exclusivement dans le cadre du Programme d’épargne-salaire, tandis que les OPC sont vendues par l’entremise d’institutions financières et de courtiers ou directement par téléphone. Le site Web des Obligations d’épargne du Canada contient de plus amples renseignements sur le Programme de placement de titres sur le marché de détail.

Financement en devises

Le Compte du fonds des changes (CFC) contribue au contrôle et à la préservation de la valeur du dollar canadien sur les marchés internationaux, en plus de constituer une source de liquidités pour le gouvernement. Le gouvernement emprunte en devises afin d’investir dans les actifs du CFC. Les réserves de change liquides sont maintenues à un taux minimal de 3 % du PIB nominal, et la Stratégie de gestion de la dette part du principe que tous les passifs libellés en devises qui arrivent à échéance pendant l’année seront refinancés. On estime que les besoins de financement en devises pour 2016-2017 seront d’environ 10 milliards de dollars américains; ce montant pourrait toutefois varier sous l’effet des fluctuations des taux d’intérêt à l’étranger et des taux de change.

Un certain nombre de facteurs orienteront le choix des moyens de financement des réserves en 2016-2017, notamment le coût relatif, les conditions du marché et l’objectif de conserver une structure prudente des échéances de titres d’emprunt libellés en devises. Les sources de financement potentielles comprennent l’émission d’effets à court terme libellés en dollars américains (bons du Canada), de billets à moyen terme et d’obligations internationales (obligations multimarchés) ainsi que l’achat et la vente de dollars canadiens sur le marché des changes et la conclusion de swaps de devises, qui permettent d’échanger des passifs libellés en dollars canadiens contre des passifs libellés en devises.

Pour en savoir davantage sur le financement en devises et les réserves de change, veuillez consulter le Rapport sur la gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada et La revue financière.

Gestion de la trésorerie

L’objectif fondamental de la gestion de la trésorerie consiste à faire en sorte que le gouvernement dispose en tout temps d’une encaisse suffisante pour répondre à ses besoins opérationnels.

L’encaisse se compose des sommes déposées auprès de la Banque du Canada, des banques à charte et d’autres institutions financières. L’encaisse auprès de la Banque du Canada comprend les soldes de fonctionnement et les soldes détenus aux fins de la liquidité prudentielle. Les soldes de trésorerie devraient rester stables, se situant à 36 milliards de dollars à la fin de l’exercice. Des mises à jour périodiques de la position de liquidité sont présentées dans La revue financière.

Liquidité prudentielle

Le gouvernement détient des actifs financiers liquides prenant la forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change pour être en mesure de respecter ses obligations de paiement dans l’éventualité où l’accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Les niveaux globaux de liquidité du gouvernement couvrent au moins un mois des flux de trésorerie nets projetés, y compris les versements de coupons et les besoins de refinancement de la dette.

Gestion prudente des finances du Canada

En 2016-2017, dans le but d’assurer une gestion prudente des finances du Canada, le gouvernement examinera la Loi sur la gestion des finances publiques et les textes législatifs connexes pour s’assurer qu’ils continuent de représenter et de prendre en considération les pratiques modernes des marchés.